ביצוע הפקעה לפי חוק התכנון והבניה מתבצעת על יסוד הוראות פקודת הקרקעות
סעיף 190(א) לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, קובע שבמידה שלא נקבעו הוראות מיוחדות בחוק, ביצוע הפקעת קרקעות על-פי פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943, כאילו הורשתה הוועדה המקומית בהודעה ב"רשומות" להשתמש בסמכויות ולמלא את התפקידים של הממשלה או של היועץ המשפטי לממשלה לפי הפקודה האמורה, לעניין המקרקעין העומדים להפקעה, הכל בשינויים ובתיאומים המפורטים בסעיף.
בחוק התכנון והבניה אין הוראות מפורטות בדבר אופן ביצוע הפקעה ותשלום הפיצויים. לפיכך, בא סעיף זה ומפנה להוראות פקודת הקרקעות בכל הנוגע לביצוע הפקעה ולתשלום הפיצויים, בשינויים ובהתאמות הקבועים בחוק. סעיף 190(א)(6) לחוק קובע, כי סעיפים 5א, 7ב, 14(1א), 14(1ב), 14א, 14ב, 14ג, 14ד ו-21 לפקודת הקרקעות לא יחול ביצוע הפקעה לפי החוק.
ייעודם של מקרקעין בתוכנית בנין עיר להפקעה אינו מהווה אקט של הפקעה
ייעודם של מקרקעין בתוכנית בנין עיר להפקעה אינו מהווה אקט של ביצוע הפקעה, וההפקעה מקבלת תוקף רק עם נקיטת ההליכים הקבועים בפקודת הקרקעות. כפועל-יוצא מכך – כל עוד לא ננקטו הליכי הפקעה, אין מוקנות לוועדה המקומית או לרשות המקומית כל זכויות במקרקעין.
סמכות הפקעה שלפי חוק התכנון והבניה מוגבלת למקרקעין המיועדים ל"צרכי ציבור"
הוועדה המקומית, וכן הוועדה המחוזית, אינן רשאיות להפקיע מקרקעין אלא אם כן יועדו מקרקעין אלה למטרה מוגדרת וברורה, הכלולה בהגדרה של "צרכי ציבור" שבסעיף 188(ב) לחוק התכנון והבניה. הזיקה בין המטרה הציבורית לבין המקרקעין משמעה, כי על הוועדה לשקול אם ומדוע דרושים המקרקעין המסויימים, המיועדים להפקעה, לצורך מימושה של המטרה.
רישום המקרקעין המופקעים
סעיף 26(א) לחוק התכנון והבניה קובע, כי מקרקעין שהופקעו על-ידי ועדה מקומית לתכנון ולבניה יירשמו בפנקסי המקרקעין לפי אחת החלופות הבאות:
- על שם הרשות המקומית, שבתחומה נמצאים המקרקעין;
- על שם המדינה, אם נקבע הדבר במפורש בתוכנית;
- על שם המדינה, אם המקרקעין אינם מצויים בתחומה של רשות מקומית.
השכרת מקרקעין מופקעים לצד שלישי
סעיף 195(1) לחוק התכנון והבניה קובע, כי מקרקעין שהופקעו תמורת תשלום פיצויים מותר להשכירם לגוף ציבורי או לאדם אחר למטרה אשר לה הם נועדו בתוכנית, ובלבד ששר הפנים, בהתייעצות עם הוועדה המחוזית, נתן אישור על כך. בהעדר הוראה מקבילה לגבי מקרקעין שהופקעו ללא תשלום פיצויים, על-פי סעיף 190(א)(1) לחוק, לא ניתן להשכיר מקרקעין אלה.
פיצויים בעד הפגיעה התכנונית ופיצויי הפקעה
מקרקעין שייעודם שונה בתוכנית בנין עיר שקיבלה תוקף לצרכי ציבור ולהפקעה והם הופקעו על-פי חוק התכנון והבניה, זכאים בעלי זכויות וטובות-הנאה בהם לפיצוי דו-שלבי: פיצוי בעד הפגיעה התכנונית ופיצוי בעד הפגיעה הקנינית.
זכות הפיצוי בעד הפגיעה התכנונית מתגבשת עם מתן התוקף לתוכנית, המייעדת את המקרקעין לצרכי ציבור ולהפקעה. עילת התביעה מוקנית בסעיף 197(א) לחוק.
הפיצויים בעד הפגיעה התכנונית נועדו לפצות את בעל הזכויות במקרקעין על הקטנת אפשרויות הניצול התכנוני של המקרקעין. שיעור הפיצויים בעד הפגיעה התכנונית הוא ההפרש שבין שווי המקרקעין ערב מתן התוקף לתוכנית לעומת שוויים לאחריו כמיועדים לצרכי ציבור ולביצוע הפקעה. על-פי-רוב, פיצוי זה הוא עיקר הפיצוי בעד המקרקעין, כיוון ששינוי הייעוד מביא בעקבותיו את ההפקעה.
מאוחר יותר, משיופקעו המקרקעין, תקום לבעל הזכויות הזכות לקבל פיצויי הפקעה. פיצויי ההפקעה הינם בעד שלילת הזכויות הקניניות במקרקעין, והם נקבעים לפי השווי המופחת של המקרקעין בייעודם בתוכנית להפקעה.
מקרקעין שייעודם שונה בתוכנית בנין עיר לאחד הייעודים המוגדרים בחוק כ"צרכי ציבור", אולם, לא נקבע בתוכנית שהם יופקעו, זכאי הבעלים לקבל פיצויי הפקעה לפי ייעודם של המקרקעין בתוכנית לצרכי ציבור. ההבדל בפיצויי ההפקעה בין שתי הסיטואציות האמורות הינו רב, שכן, מקרקעין המיועדים בתוכנית להפקעה, שוויים בדרך כלל נמוך ממקרקעין המיועדים בתוכנית רק לצרכי ציבור.
הפיצוי הדו-שלבי נועד להיטיב עם בעל המקרקעין
הפיצוי הדו-שלבי בחוק התכנון והבניה נועד להיטיב את מצבו של בעל המקרקעין, באופן המקנה לו זכות לקבל פיצוי מלא בעד הפגיעה התכנונית, שנפגעו מקרקעיו עקב שינוי ייעודם לצרכי ציבור ולביצוע הפקעה, מבלי שיצטרך להמתין לקבלת הפיצוי האמור עד לנקיטת הליכי ההפקעה.
במילים אחרות – ביסוד ההבחנה האמורה וקביעתו של פיצוי בגין כל שלב בנפרד עומדים, בין היתר: הרצון לצמצם את נזקו של בעל המקרקעין המופקעים, שפגיעתו התגבשה עוד בטרם בוצעה ההפקעה בפועל, ועם פרסומה של התוכנית; העובדה שלא תמיד תוכנית הצופה הפקעה בעתיד אומנם מסתיימת בביצוע הפקעה ויש ליתן מענה לנזקיו המידיים של בעל המקרקעין.
ערך מקרקעיו עלול לרדת באופן משמעותי כתוצאה מן התוכנית; ובעיקר, אופיין השונה של הפעולות, שהרי גם אם שינוי הייעוד, המתבקש מהוראות התוכנית, נועד ליצור את הבסיס המשפטי לביצוע הפקעה, אין זה אלא מהלך תכנוני הצופה פני עתיד, שאין בו כדי לגבש ולממש באותה שעה את מעשה הנטילה עצמו, שישלול בפועל מאוחר יותר את זכות הבעלות מבעל המקרקעין.
במקרים רבים גורם הפיצוי הדו-שלבי דווקא לפגיעה בבעל המקרקעין
בפועל, במקרים רבים מאוד, הפך יתרון זה לרועץ לבעלי הזכויות. סעיף 197 לחוק התכנון והבניה קובע, כי התביעה לפיצויים בעד הפגיעה התכנונית תוגש תוך שלוש שנים מיום מתן התוקף לתוכנית, המשנה את ייעוד המקרקעין לצרכי ציבור ולהפקעה. משחולף מועד זה מתיישנת התביעה, אלא אם כן שר הפנים מאריך לבעל הזכויות את המועד להגשת התביעה לפיצויים, וזאת "מטעמים מיוחדים שיירשמו". שר הפנים עושה שימוש בסמכותו זו במשורה.
מצב דברים זה גורם עוול כבד לבעלי הזכויות, שכן, במקרים רבים הם אינם מודעים לכך, שתוכנית בנין עיר, המשנה את ייעוד מקרקעיהם לצרכי ציבור ולהפקעה, קיבלה תוקף, וכי עליהם להגיש את תביעתם לפיצויים תוך שלוש שנים ממועד מתן התוקף לתוכנית. על רשויות התכנון לא מוטלת, בעת התקנתן של מרבית תוכניות בנין העיר, חובה ליתן לבעלי הזכויות במקרקעין הודעה בדבר הכנתה של התוכנית, הפקדתה ואישורה.
במקרים רבים, איפוא, לא נודע לבעלי הזכויות דבר מתן התוקף לתוכנית, שבמסגרתה נגרם למקרקעיהם נזק כבד עקב ייעודם לצרכי ציבור ולהפקעה, בתוך התקופה של שלוש השנים, שנקבעה לצורך הגשת התביעה לפיצויים בעד שינוי הייעוד.
על-פי-רוב, נודע לבעלי הזכויות דבר מתן התוקף לתוכנית רק בשלב מאוחר יותר, עם נקיטת הליכי ההפקעה ודרישתה של הרשות המפקיעה מהם למסור לה את ההחזקה במקרקעין, שכן, בשלב זה מוטלת על הרשות המפקיעה חובה ליתן לבעלי הזכויות הודעה בדבר ההפקעה ובדבר הדרישה למסירת ההחזקה.
ברוב המקרים, שלב זה הינו לאחר חלוף תקופת שלוש השנים להגשת התביעה בעד ירידת הערך, ולרוב אין בפי בעלי הזכויות נימוק טוב, העולה כדי "טעם מיוחד", שבגינו יאריך שר הפנים את המועד להגשת תביעתם. שר הפנים אינו מאריך את המועד עקב חוסר ידיעה גרידא באשר למתן התוקף לתוכנית.
העוול בקביעת מגבלת-הזמן להגשת התביעה לפיצויים לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה
מצב זה הינו בלתי-סביר בעליל, הואיל וברוב המקרים תוצאתו היא, שמקרקעין מופקעים מידי בעליהם והם זכאים לקבל רק פיצוי קטן באופן משמעותי, המשקף את השווי המופחת של המקרקעין כמיועדים להפקעה. תוצאה זו הינה בלתי-מידתית. אין היא עולה בקנה אחד עם הוראותיו של חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו.
אין היא עולה בקנה אחד עם העקרון היסודי בדיני ההפקעות באשר לזכותו של בעל הזכויות המופקעות לקבל פיצוי מלא בעד הפקעת קרקעות. היא גורמת עוול משווע לבעלי הזכויות במקרקעין המופקעים. ההנמקה שניתנה לה היא, שיש להגן על רשויות התכנון ולאפשר להן ודאות תקציבית, שלא תהיינה צפויות לתביעות לפיצויי תכנון לאחר שנים רבות, מבלי שהיקצו לכך רזרבה תקציבית.
פתרון אפשרי לעוול שיוצרת הוראת סעיף 197 לחוק התכנון והבניה
הפתרון למצב שנוצר עקב מגבלת-הזמן הקבועה בסעיף 197 לחוק התכנון והבניה הינו פשוט בתכלית: אותן רשויות תכנון הן אלה שמבצעות, ברוב המקרים, את הפקעת המקרקעין בשלב מאוחר יותר. לפיכך, כפי שבשלב ההפקעה יודעות הרשויות הללו לאתר את בעלי הזכויות וליתן להם הודעות אישיות על דבר ההפקעה, כך ניתן לדרוש מהן, כי יתנו לבעלי הזכויות גם הודעות אישיות בדבר מתן התוקף לתוכנית בשלב הקודם להפקעה, בשלב התכנון.
מתן הודעות אישיות שכאלה לבעלי הזכויות יפעל פעולה כפולה: מחד גיסא – תקום מניעות נגד בעלי הזכויות מלטעון, שלא הגישו את תביעתם לפי סעיף 197 לחוק מכיוון שלא ידעו על דבר מתן התוקף לתוכנית הפוגעת; ומאידך גיסא – תוענק לרשות ודאות תקציבית, שכן, כל התביעות לפיצויים בעד ירידת ערך המקרקעין תוגשנה במועד.
פיצויי הפקעה בהפקעה לפי חוק התכנון והבניה
סעיף 190 לחוק התכנון והבניה מטיל חובת תשלום פיצויים בדומה לזו הקיימת בפקודת הקרקעות. לענין השטח שניתן להפקיעו ללא תשלום פיצויים, קיימים שני שינויים מהותיים בין הוראות החוק לבין הוראותיה של פקודת הקרקעות: האחד – בהפקעות שבוצעו לפני תחילת תוקפו של תיקון מס' 3 לפקודה (15.2.2010), שיעור השטח שניתן היה להפקיעו לפי הוראות החוק היה 40%, לעומת 25% שהיו קבועים בפקודה (סעיף 190(א)(1) לחוק).
השינוי השני – בהפקעות המבוצעות מאז תחילת תוקפו של תיקון מס' 3 לפקודה על יסוד הפקודה יש לשלם פיצוי מלא, ולא ניתן להפקיע שטח כלשהו ללא תשלום פיצויים.
בעוד שלפי החוק מותר גם בהפקעות אלה להפקיע שטח בשיעור של 40% ללא פיצויים (סעיף 13ב לחוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור, התשכ"ד-1964, כפי שנחקק בתיקון מס' 3 לפקודה).
(ראו בהרחבה: אריה קמר, הפקעת מקרקעין, מהדורה שמינית (התשע"ד-2013), כרך ראשון, בעמ' 144-134)
