הפקעת שימוש ארעי במגרשים ריקים לפי חוק הרשויות המקומיות

סמכות הפקעה של שימוש ארעי במגרשים ריקים

חוק הרשויות המקומיות (שימוש ארעי במגרשים ריקים), התשמ”ז-1987, מאפשר לרשות (עיריה או מועצה מקומית) להפקיע שימוש ארעי במגרשים ריקים לתקופה קצובה, על מנת לעשות בהם גינון ציבורי או חניה ציבורית בחינם.

שלוש מטרות עומדות בבסיס החוק: הקטנת מצוקת החניה, שמירה על איכות הסביבה ופתרון לבעיות שונות העולות מקיומם של מגרשים ריקים, ובהן הצטברות אשפה במגרשים שכאלה, פלישות ובניה בלתי חוקית. החוק מקיים איזון ראוי והולם בין זכויות הקנין של הפרט לבין טובת הציבור.

סמכות הפקעה של השימוש לגינון זמני

סעיף 2 של חוק הרשויות המקומיות קובע, כי אם סבורה הרשות, דהיינו, עיריה או מועצה מקומית, כי מגרש ריק – כהגדרתו בסעיף 1 לחוק, דהיינו, מגרש שאין עליו בניה למעט גדר – ושאינו משמש למטרה שלמענה מותר להשתמש במגרש על פי תוכנית בת תוקף כמשמעותה בחוק התכנון והבניה, התשכ”ה-1965, או על פי היתר, שבתחומה המאוכלס, דרוש לציבור כל עוד הוא ריק, רשאית היא לצוות, כי על אותו מגרש יינקטו פעולות לגינון זמני של המגרש, הכל כפי שתפרט בצו, למעט נטיעת עצים ושתילת צמחים, שהוכרזו כערך טבע מוגן לפי חוק גנים לאומיים, שמורות טבע ואתרי הלאום, התשכ”ג-1963.

סעיף 3 לחוק קובע, כי בעל מגרש ריק, ולרבות מחזיק, כמשמעותם בסעיף 1 לפקודת העיריות [נוסח חדש], שקיבל צו גינון, חייב להתיר את ביצועו ולהימנע מלגרום, במישרין או בעקיפין, נזק לכל מה שנשתל או שנעשה על פי צו הגינון.

סעיף 4 לחוק קובע, כי הוצאות הגינון כאמור בסעיף 2 לחוק והוצאות האחזקה השוטפת של המגרש המגונן יחולו על הרשות.

סמכות הפקעה של השימוש למגרש חניה ציבורי זמני

סמכות הפקעה לסעיף 5 של חוק הרשויות המקומיות קובע, כי הרשות רשאית, במקום לתת צו לפי סעיף 2 לחוק, לצוות על השימוש הזמני במגרש ריק כמגרש חניה ציבורי. ציוותה הרשות כך, ירשה בעל המגרש לציבור להחנות כלי רכב במגרש ללא תשלום. אולם, הוצאות הכשרת המגרש לצרכי חניה והחזקתו התקינה יחולו על הרשות.

הוראות הצו של שימוש ארעי במגרשים ריקים

סעיף 13 של חוק הרשויות המקומיות קובע, כי בצו לשימוש ארעי יפורטו:

(1)   המקרקעין שעליהם הוא חל;

(2)   העובדה שהמגרש הוא מגרש ריק ודרוש לציבור באופן ארעי כל עוד הוא ריק וכי מתן הצו אינו פוגע בזכויות הקנין של בעל המגרש;

(3)   תוכן פרק ד’ לחוק.

הרשות אינה מוסמכת לבצע על המגרש עבודות בניה של קבע

סמכותה של הרשות מוגבלת לשימוש ארעי לצרכי גינון או חניה במגרש. אין הרשות מוסמכת לבצע על המגרש עבודות בניה של קבע, הטעונות קבלת היתר בניה על יסוד חוק התכנון והבניה.

מסירה ופרסום של ההודעה והצו לשימוש זמני

סעיף 17(א) של חוק הרשויות המקומיות קובע, כי על מסירת הודעה לאדם לפי חוק זה יחולו סעיפים 344 ו-345 לפקודת העיריות [נוסח חדש], ויראו צו לשימוש ארעי כאילו היה הודעה לפי הפקודה האמורה. סעיף 17(ב) לחוק קובע, כי מבלי לגרוע מיתר דרכי המסירה כאמור בסעיף 17(א) לחוק, תדביק הרשות את הצו לשימוש ארעי במקום הנראה לעין במגרש שעליו הוא חל. סעיף 17(ג) לחוק קובע, כי אם היה ידוע לרשות, שלבעל המגרש יש בא-כוח לענין ניהול המגרש, תמסור הרשות גם לו הודעה לפי חוק זה.

סעיף 14 לחוק קובע, כי אם ניתן צו לשימוש ארעי לגבי מגרש ריק, ולא בוטל או שונה בערר כאמור בסעיף 9 לחוק, תציב הרשות שלט במגרש, במקום הנראה לעין, המודיע על כך, שהמגרש משמש כגינה ארעית או כמגרש חניה ארעי. הרשות תחזיק את השלט במצב תקין ותסיר אותו עם ביטול הצו או עם תום תוקפו.

ערעור על צו של שימוש ארעי במגרשים ריקים

סעיף 6(א) של חוק הרשויות המקומיות קובע, מי שנצטווה כאמור בסעיף 5 לחוק ימלא אחר הצו. אולם, רשאי הוא, בהודעה שתימסר לראש הרשות תוך שישים יום ממועד קבלת ההודעה, להודיע, כי ישתמש במגרש כמגרש חניה פרטי, ויראו הודעה זו כבקשה לרשיון לניהול מגרש חניה פרטי, לפי כל דין. סעיף 1 לחוק מגדיר “מגרש חניה פרטי” – “מגרש המשמש לחניה לבעליו, למוזמנים וכן לציבור הרחב תמורת תשלום לבעל המגרש”.

סעיף 6(ב) לחוק קובע, שרשות שקיבלה הודעה כאמור בסעיף 6(א) לחוק תאשר לבעל המגרש, כי הוא רשאי לנהל מגרש חניה פרטי על המגרש, ויראו אישור זה כרשיון לפי חוק רישוי עסקים, התשכ”ח-1968, ולפי כל חוק עזר, המחייב היתר לניהול מגרש חניה. לאישור כאמור רשאית הרשות לצרף תנאים לניהול המגרש, ויראו תנאים אלה כתנאים לרשיון לפי סעיף 7(א) לחוק רישוי עסקים. על תנאים אלה תחול זכות הערעור לפי סעיף 7(ה), (ו) ו-(ז) לחוק האמור.

סעיף 6(ג) לחוק קובע, כי אם ניתן אישור כאמור בסעיף 6(ב) לחוק, והוחל, תוך שישים יום מיום מתן האישור, בשימוש בפועל במגרש כמגרש חניה, לא יראו עוד את המגרש כמגרש ריק, כל עוד המגרש משמש כמגרש חניה פרטי.

אולם, לא יפסיק אדם את השימוש במגרש כאמור כמגרש חניה פרטי, אלא לאחר שהודיע על כך לראש הרשות, או לאחר שקיבל היתר לגבי המגרש כולו או רובו.

סעיף 6(ד) לחוק קובע, כי הזכות כאמור בסעיף 6(א) לחוק תעמוד לבעל המגרש גם לאחר תום שישים יום ממועד קבלת ההודעה, ויחולו הוראות סעיף 6(ב) לחוק, ובלבד שנתן את ההודעה לראש הרשות שישים יום לפחות לפני מועד תחילת השימוש במגרש כמגרש חניה פרטי והחזיר לרשות את ההוצאות שהוציאה להכשרת המגרש כמגרש חניה ציבורי.

סעיף זה מקנה, איפוא, לבעל הזכויות במגרש אופציה לקבל רשיון להפעלת חניון, ככל שיודיע שהוא מבקש להפעיל במקרקעין מגרש חניה פרטי, וזאת במסלול עוקף להליכי הרישוי, הנדרשים על פי דיני רישוי העסקים, התכנון והבניה וחוקי העזר. רשיון העסק לפי מסלול זה ניתן לבעל הזכויות במגרש מכוח אופיו המכונן של הצו הארעי, ובחסדו.

מתן צו של שימוש ארעי במגרשים ריקים אינו מקנה זכויות במגרש לרשות או לציבור

סעיף 7 של חוק הרשויות המקומיות קובע, כי מתן צו של שימוש ארעי במגרשים ריקים וביצועו אינם מקנים לרשות או לציבור זכויות כלשהן במגרש הריק. אולם, כל מה שניטע, הוקם או נסלל על המגרש הריק בידי הרשות על פי צו כאמור הוא רכוש הרשות והיא רשאית להעבירו למקום אחר לאחר ביטול הצו או תום תוקפו.

תוקפו של צו של שימוש ארעי במגרשים ריקים

סעיף 8 של חוק הרשויות המקומיות קובע, כי תוקפו של צו של שימוש ארעי במגרשים ריקים שהרשות נתנה לפי סעיף 2 או לפי סעיף 5 לחוק, הוא לחמש שנים. הצו ניתן להארכה על-ידי הוצאת צו חדש לפי סעיף 2 או לפי סעיף 5 לחוק. על הארכה כאמור יחול סעיף 9 לחוק.

עריכת שימוע לבעל המגרש עובר להוצאת צו של שימוש ארעי במגרשים ריקים

חוק הרשויות המקומיות אינו מחייב עריכת שימוע לבעלים עובר להוצאת צו של שימוש ארעי במגרשים ריקים, אך בלי ספק, יש לערוך שימוע בטרם הוצאת הצו, שכן, חובת השימוע לפני הפגיעה בקנינו של אדם הוכרה כאחד מעקרונות הצדק הטבעי, ומתן הצו הינו בגדר הפקעת זכויות השימוש במקרקעין. אין בקיומו של שימוע בטרם הוצאת הצו הראשון כדי לפטור את הרשות מקיום שימוע בטרם תוציא צו נוסף.

סעיף 9 לחוק קובע, כי מי שרואה את עצמו נפגע על ידי צו של שימוש ארעי במגרשים ריקים רשאי, תוך שלושים יום מיום קבלתו, לערור עליו לפני בית המשפט לענינים מקומיים, ובאזור שבו אין בית משפט כזה מכהן – לפני בית משפט השלום. בית המשפט רשאי לבטל או לאשר את הצו, בשינויים או בלי שינויים.

סעיף 18 לחוק קובע, כי צו של שימוש ארעי במגרשים ריקים ייכנס לתוקף עם תום תקופת הערר כאמור בסעיף 9 לחוק. אם הוגש ערר – בתום חמישה עשר יום מיום שהצו אושר בידי בית המשפט וכפי שאושר.

שימוש של הבעלים במגרש

סעיף 10(א) של חוק הרשויות המקומיות קובע, כי אין במתן צו של שימוש ארעי במגרשים ריקים כדי למנוע מבעל מגרש ריק להשתמש במגרש לשימוש המותר על פי חוק התכנון והבניה, לרבות כל בניה או עבודה הטעונה היתר, ובלבד שניתן לכך היתר כדין. רשות התכנון לא תימנע ממתן היתר כאמור או מאישור תוכנית בשל סיבה הקשורה בשימוש הארעי במגרש.

סעיף 10(ב) לחוק קובע, כי אם ניתן היתר לעבודה מותרת במגרש, יתבטל הצו לשימוש ארעי בשטח שלגביו ניתן ההיתר. בעל המגרש רשאי לדרוש מהרשות להסיר מהשטח האמור כל דבר שניטע, נסלל או הוקם על המגרש על-פי צו לשימוש ארעי ולהחזיר את מצב השטח לקדמתו.

הרשות תעשה כן מוקדם ככל האפשר ולא יאוחר משישים יום ממועד ביטול הצו לשימוש הארעי. לא פעלה הרשות כאמור תוך התקופה האמורה, לאחר שנדרשה לכך בידי בעל המגרש, רשאי בעל המגרש לבצע את ההסרה על-חשבון הרשות.

השימוש במגרש אינו מותנה בהתאמת השימוש להוראות התב”ע

סעיף 11 של חוק הרשויות המקומיות קובע, כי שימוש במגרש ריק על פי חוק זה לא ייחשב כשימוש האסור על פי חוק התכנון והבניה. סעיף זה מקנה איפוא סמכות לעשות שימוש במגרש ריק, שהוצא לגביו צו ארעי, הן לרשות והן לבעל הזכויות, כמגרש חניה, אפילו אם שימוש זה אינו תואם את תוכנית בנין העיר החלה על המגרש.

תשלומי מיסים

סעיף 12 של חוק הרשויות המקומיות קובע, כי כל עוד הצו לשימוש ארעי עומד בעינו לגבי מגרש, תהא הרשות חייבת במס הרכוש המוטל על המגרש. הרשות לא תחייב את בעל המגרש בתשלומי חובה לרשות בשל המגרש. הרשות תחשב כמחזיקה במגרש לענין כל דין, המטיל חובה או אחריות על מחזיק.

סנקציה פלילית

סעיף 15(א) של חוק הרשויות המקומיות קובע, כי העובר על הוראות החוק או שאינו מציית לצו לשימוש ארעי, דינו – קנס. סעיף 15(ב) לחוק קובע, כי החוק יימנה על החוקים שבתוספת השלישית לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ”ד-1984. באופן זה, מוקנית לבית המשפט לענינים מקומיים, כאמור בסעיף 55(א) לחוק בתי המשפט, סמכות לדון בעבירות לפי החוק.

תשלום פיצויים לבעל המגרש

אין בחוק הוראה בדבר תשלום פיצויי הפקעה לבעל זכות או טובת הנאה במקרקעין, שנפגעו עקב השימוש במגרש. עם זאת, בהעדר הוראה בחוק, השוללת במפורש פיצוי, זכאי בעל זכות או טובת ההנאה במקרקעין לפיצוי. הפיצוי יהיה בשיעור של דמי שימוש ראויים.

(ראו בהרחבה: אריה קמר, דיני הפקעת קרקעות, מהדורה שמינית (התשע”ד-2013), כרך ראשון, בעמ’ 202-194).