מטרת החוק
חוק משק הגז הטבעי, התשס”ב-2002, נועד ליצור תנאים לפיתוח ענף הגז הטבעי ולהסדיר את הפעילות בחוק משק הגז הטבעי בישראל, באופן שיאפשר השקעות ומתן שירותים, תוך שמירת הבטיחות בפעילות במשק זה. החוק קובע מנגנון רישוי להקמה ולהפעלה של מערכת הולכה, חלוקה ומתקני אחסון של גז טבעי. בין יתר הסמכויות הקבועות בחוק, מוקנית סמכות הפקעה של מקרקעין לצורך תחנת גז.
החוק מקנה סמכות הפקעה הדומה במהותה לסמכות שבחוק התכנון והבניה
סמכות ההפקעה לפי החוק דומה במהותה לסמכות ההפקעה שבחוק התכנון והבניה, התשכ”ה-1965. התהליך המוביל לביצוע ההפקעה הינו דו שלבי: ראשיתו, בתוכנית בנין עיר, המשנה את ייעודם של המקרקעין למתקן גז (“השלב התכנוני”). אחריתו, בנקיטה בהליכי הפקעה (“השלב הקניני”).
תחילה יש, איפוא, לשנות את ייעודם של המקרקעין לייעוד של מתקן גז במסגרת תוכנית למתקן גז, ורק לאחר שהתוכנית עברה את כל שלבי התכנון, ההפקדה, האישור והפרסום, ניתן לנקוט בהליכי הפקעה לרכישת הקנין במקרקעין, המיועדים לצורך הקמתו של מתקן הגז.
הפקעת מקרקעין תהיה בדרך של הפקעה של הבעלות או הפקעה של ההחזקה והשימוש לתקופה קצובה, ולא הפקעה של זיקת הנאה גרידא, הואיל והקמתו של המתקן כוללת בחובה את הזכות להחזקה ולשימוש במקרקעין. עם זאת, לצורך העברתם של צינורות תת קרקעיים במקרקעין די בהפקעה של זיקת הנאה.
תשלום פיצויים בעד שינוי הייעוד ובעד הפקעה של מקרקעין
תשלום הפיצויים לבעל המקרקעין לפי החוק נעשה בדומה למהלך הדו שלבי של הפיצויים בעד שינוי הייעוד וההפקעה של מקרקעין בחוק התכנון והבניה. מהלך הפיצויים הינו דו שלבי: השלב הראשון – מתייחס לפגיעה שנפגעו המקרקעין עקב מתן התוקף לתוכנית למתקן גז, המשנה את ייעודם של המקרקעין לייעוד זה. סעיף 28 לחוק קובע מנגנון פיצויים מפורט מאוד לענין זה, הדומה בחלקו למנגנון הפיצוי הקבוע בפרק ט’ חוק התכנון והבניה. השלב השני – מתייחס לפגיעה הקנינית עקב הפקעתם של המקרקעין.
הפעלת סמכויות הפקעה
פרק ה’ לחוק, שכותרתו “מקרקעין והקמת מיתקנים”, מבחין בין רכישה והענקה של זכויות במקרקעין לצורך תחנת גז (סימן א’) לבין כניסה למקרקעין והקמת מתקני גז מתחת לפני הקרקע (סימן ב’).
סמכויות ההפקעה הקבועות בפרק ה’ סימן א’ לחוק מתרכזות בהפקעה לצורך תחנת גז. סעיף 42 לחוק מגדיר “תחנת גז” – “מתקן שהוא כולו או חלקו מעל פני הקרקע והמשמש לאחת או יותר מהפעולות האלה: דחיסה, חלוקה, פיצול, הגפה, ויסות לחץ הגז, סינונו, מדידתו, הוספת ריח לגז.
לכל פעולה אחרת הדרושה לצורך העברת הגז במערכות ההולכה והחלוקה, ולמעט מתקני גז שמתחת לפני הקרקע המתחברים למתקן כאמור ולמעט מיתקן כאמור שהחלק שבו שמעל פני הקרקע הוא המגוף או מונה בלבד”. מהגדרה זו עולה, כי היא אינה כוללת את צינורות הגז התת קרקעיים, המתחברים לתחנת הגז (הכלולים בהגדרת “מתקן גז”, שבסעיף 2 לחוק).
סעיף 43(א) לחוק קובע, כי בכפוף להוראות סימן א’ לפרק ה’ לחוק, יחולו על רכישת זכויות, הדרושות לבעל רשיון לצורך תחנת גז, הוראות פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943. סעיף 43(ב)(1) לחוק קובע, כי שר האוצר רשאי להסמיך בעל רשיון לפעול בשם המדינה לענין רכישת זכויות הדרושות לצורך תחנת גז. העתק ההודעה לפי סעיף 5 לפקודת הקרקעות, הנשלח לבעל הזכויות, ייחתם בידי שר האוצר, ואולם, אין באמור כדי לגרוע מחובותיו של בעל הרשיון לפי סימן א’ לפרק ה’ לחוק.
סעיף 43(ב)(2) לחוק קובע, כי בלי לגרוע מההוראות שבסעיף 43(ב)(1) לחוק, לענין רכישת הזכויות הדרושות לצורך תחנת גז במקרקעין שבתחום התוכנית למערכת ההולכה, יפעל שר האוצר, לבקשת בעלי הרשיונות הראשונים, על פי סמכותו שבסעיף 22(1) לפקודת הקרקעות, כאילו היו מחזיקים בזכיון. סעיף 43(ב)(3) לחוק קובע, כי אין בהוראות אלה כדי לגרוע מסמכותו של שר האוצר לפעול בעצמו בשם המדינה לענין רכישת הזכויות.
תשלום פיצויי הפקעה
סעיף 43(ג) לחוק קובע, כי בעל הרשיון יישא בהוצאות רכישת הזכויות, לרבות הפיצויים שישולמו למי שממנו נרכשו. הזכויות יירכשו לטובת המדינה ויירשמו על שמה, והמדינה תיתן לבעל הרשיון זכויות משנה כדרוש למשך תקופת הרשיון ובכפוף לתנאיו.
סעיף 43(ד) לחוק קובע, כי אם היו הזכויות הדרושות לבעל הרשיון זכויות של המדינה, תיתן המדינה לבעל הרשיון זכויות משנה כדרוש למשך תקופת הרשיון בכפוף לתנאיו, בתמורה שתיקבע בהתאם לתנאי הרשיון. היה בכך כדי לפגוע בזכויות שהוקנו לאחר, יירכשו זכויות אלה לפי סימן זה.
סעיף 44(א) לחוק קובע, כי בעל זכויות, שזכויותיו נרכשות לפי סימן א’ לפרק ח’ לחוק, זכאי לפיצויים מבעל הרשיון בהתאם להוראות פקודת הקרקעות, החוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור, התשכ”ד-1964, וחוק זה. סעיף 44(ב) לחוק קובע, כי אם פורסמה הודעה לפי סעיף 5 לפקודת הקרקעות על כוונה לרכוש זכויות, ובעל הזכויות פנה בדרישה לבעל הרשיון בענין הפיצויים, יודיע לו בעל הרשיון, בתוך שישים יום מיום המצאת הדרישה, את סכום הפיצויים שהוא מציע לשלם לו ואת הנימוקים לסכום שהציע.
סעיף 44(ג) לחוק קובע, כי אם הסכימו בעל הזכויות ובעל הרשיון על סכום הפיצויים שישולמו בעד הזכויות, ישלם בעל הרשיון את הפיצויים המוסכמים בתוך שלושים יום מיום ההסכמה, או במועד שהסכימו עליו.
ערר לוועדת הערר בשאלת סכום פיצויי הפקעה
סעיף 44(ד) לחוק קובע, כי אם לא הסכימו בעל הזכויות ובעל הרשיון על סכום הפיצויים שישולמו, יהיה כל אחד מהם רשאי להעביר את הדרישה להכרעה בוועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה כמשמעותה בסעיף 12ו לחוק התכנון והבניה. אולם, בתוך שלושים יום ממועד העברת הדרישה,
ישלם בעל הרשיון לבעל המקרקעין את סכום הפיצויים שאינו שנוי במחלוקת, ובלבד שאם עד המועד המיועד לתשלום קמה חובה מכוח הודעה לפי סעיף 7 לפקודת הקרקעות להעביר את ההחזקה בקרקע, לא ישולם הסכום האמור אלא בכפוף להעברת ההחזקה.
סעיף 45(א) לחוק קובע, כי אם הועברה דרישה לוועדת הערר לפי סעיף 44(ד) לחוק, תקבע הוועדה את סכום הפיצויים שישולמו לבעל הזכויות בהתאם להוראות פקודת הקרקעות, החוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור, וחוק זה. סעיף 45(ב) לחוק קובע, כי ועדת הערר, בדונה בדרישה לפיצויים לפי סעיף זה, לא תהיה כפופה לדיני הראיות. סעיף 45(ג) לחוק קובע, כי שר המשפטים רשאי לקבוע הוראות בדבר סדרי דין לוועדת ערר לענין סעיף זה. יושב ראש ועדת הערר רשאי להורות לגבי כל ענין הנוגע לסדרי דין, שלא נקבעה לגביו הוראה לפי חוק זה.
ערעור לבית המשפט בשאלת סכום פיצויי הפקעה
סעיף 46(א) לחוק קובע, כי על אף האמור בסעיף 12ב(ד) לחוק התכנון והבניה, בעל הרשיון ובעל הזכויות רשאים, בתוך ארבעים וחמישה יום מיום המצאת החלטת ועדת הערר, לערער על סכום פיצויי הפקעה שקבעה הוועדה לבית המשפט המחוזי. סעיף 46(ב) לחוק קובע, כי על החלטת בית המשפט המחוזי ניתן לערער ברשות לבית המשפט העליון בשאלה משפטית בלבד.
סכסוך על גובה פיצויי הפקעה לא יהווה עילה לעיכוב
סעיף 47 לחוק קובע, כי סכסוך על גובה הפיצויים, המגיעים לבעל זכות במקרקעין, או הגשת תובענה או דרישה לפיצויים, לא יהוו עילה לעיכוב הכניסה למקרקעין, לתפיסת ההחזקה בהם, או לביצוע עבודות בהם.
כניסה למקרקעין המופקעים ותפיסת ההחזקה בהם
סעיף 48 לחוק קובע, כי אם פורסמה הודעה לפי סעיפים 5 ו-7 לפקודת הקרקעות לגבי מקרקעין שבתחום אחת מן התוכניות למערכת ההולכה, יחולו גם הוראות אלה:
(1) בעל הרשיון וכל מי שפועל מטעמו יהיו רשאים להיכנס למקרקעין ולתפוס בהם החזקה אף בלא צו של בית משפט, ובלבד שנתן לבעל המקרקעין שלושים יום מראש הודעה על העיתוי שבו בכוונתם לעשות כן;
(2) פנה בעל המקרקעין לבית המשפט בבקשה למנוע או להפסיק את תפיסת ההחזקה במקרקעין, יהיה בית המשפט רשאי ליתן צו כאמור, רק אם הוכח להנחת דעתו, כי נפל פגם בהליכי פרסום ההודעה לפי פקודת הקרקעות. אולם, לענין תפיסת ההחזקה בבית מגורים, שבנייתו נסתיימה לפני פרסום ההודעה, יחולו הוראות פקודת הקרקעות.
סימן ב’ לפרק ה’ לחוק עוסק בכניסה למקרקעין והקמת מתקני גז מתחת לפני הקרקע. סעיף 39 לחוק קובע, כי אם אושר למתקן גז שאינו תחנת גז (בסימן זה – מתקן גז תת קרקעי) מפרט לפי סעיף 24 לחוק, ומיקומו של מתקן הגז התת קרקעי נקבע בתוכנית שאושרה לפי חוק התכנון והבניה, שהיא תוכנית מפורטת,
או תוכנית הכוללת הוראות של תוכנית מפורטת, או בתוכנית עבודה, או אושר למתקן גז מפרט לפי סעיף 26 לחוק, רשאי בעל הרשיון, וכל מי שפועל מטעמו, לצורך ביצוע הפעילות על פי הרשיון ובכפוף להוראות סעיף 50 לחוק, להיכנס למקרקעין שבתחום התוכנית או המפרט, בין מקרקעין ציבוריים ובין מקרקעין פרטיים, ולבצע בהם פעולות אלה:
(1) לערוך מדידות ובדיקות לצורך תכנון הקמתו של מתקן הגז;
(2) להתקין, לבנות או להציב את מתקן הגז;
(3) לחפור, להסיר אבן, אדמה ועץ ולבצע פעולות נלוות אחרות, הדרושות להפעלת הסמכויות האמורות בפיסקה (2);
(4) להסיר או לגזום, מסביב לכל מתקן קיים או מתוכנן, כל צמח המפריע להקמתו, לקיומו או לפעילותו התקינה של מתקן הגז;
(5) לבצע בדיקה, תחזוקה, תיקון, או הסרה של מתקן הגז, וכן לבצע בו שינוי שאין בו משום פגיעה בהיקף השימוש באותם מקרקעין;
(6) לחפור תעלות, מנהרות ומעברים מתחת לפני הקרקע;
(7) לפתוח כל דרך לשם ביצוע עבודות גז במקרקעין, ובלבד שמיד עם השלמת העבודה יחזיר את הדרך למצב הקודם. בפיסקה זו, “דרך” – לרבות מסילה, כביש, רחוב, סמטה, כיכר, מעבר, גשר או מקום פתוח שיש לציבור זכות מעבר בהם;
(8) לעבור ברכב במקרקעין, הנמצאים סמוך למקום שבו נדרש לבצע פעולות המפורטות בפיסקאות (1) עד (7).
סעיף 50(א) לחוק קובע, כי בעל הרשיון לא ייכנס למקרקעין בכוונה לעשות שימוש בסמכויות לפי סעיף 49 לחוק, אלא לאחר שמסר לבעל המקרקעין הודעה על הכוונה לעשות כן, ועל העיתוי המתוכנן לכך, וחלפו חמישה עשר יום מיום מסירת ההודעה. סעיף 50(ב) לחוק קובע, כי אם לא ניתן למצוא את בעל המקרקעין, יפרסם בעל הרשיון את ההודעה. פורסמה ההודעה, חזקה שבעל המקרקעין קיבל אותה. המנהל יקבע בכללים את דרך פרסום ההודעה.
סעיף 50(ג) לחוק קובע, כי בעל מקרקעין, המתנגד לביצוע הפעולות לפי סעיף 49 לחוק, רשאי לפנות למנהל בתוך חמישה עשר יום מיום שנמסרה לו או פורסמה ההודעה. פנה כאמור, רשאי בעל הרשיון, רק אם קיבל הרשאה לכך מאת המנהל, להיכנס למקרקעין לצורך מילוי תנאי רשיונו ולבצע בהם את הפעולות האמורות. נתן המנהל הרשאה, יודיע על כך לבעל המקרקעין לפחות שבעה ימים לפני המועד לביצוע הפעולות, בצירוף נימוקים.
סעיף 50(ד) לחוק קובע, כי כניסה וביצוע של פעולות לפי סעיף 49 לחוק במקום המוחזק בידי מערכת הבטחון טעונים אישור מראש של הגוף המוסמך לכך על פי דין לגבי אותו מקום.
סעיף 50(ה) לחוק קובע, כי בעל הרשיון, המתכוון להיכנס למקרקעין, המיועדים בתוכנית לצרכי ציבור כמשמעותם בחוק התכנון והבניה, ולבצע בהם פעולות לפי סעיף 49 לחוק, ימסור הודעה כאמור בסעיף 50(א) לחוק גם לרשות המקומית, שבתחומה נמצאים המקרקעין.
ערר לבית המשפט על מתן הרשאה על ידי המנהל
סעיף 51(א) לחוק קובע, כי הרואה עצמו נפגע מהרשאת המנהל לפי סעיף 50(ג) לחוק, רשאי לערור עליה לבית משפט השלום, שבתחום שיפוטו נמצאים המקרקעין, בתוך ארבעה עשר יום מהיום שבו נמסרה לו ההחלטה.
סעיף 51(ב) לחוק קובע, כי בית המשפט הדן בערר רשאי לאשר את החלטת המנהל, לבטלה, או להתנותה בתנאים, והוא רשאי לתת כל סעד, שבית משפט הדן בענין אזרחי מוסמך לתיתו. סעיף 51(ג) לחוק קובע, כי הגשת ערר לבית המשפט לא תעכב את השימוש בסמכות לפי סעיף 49 לחוק, אלא אם כן החליט על כך בית המשפט, בהחלטה מנומקת מטעם מיוחד.
אולם, בית המשפט לא יורה למנוע או להפסיק את השימוש בסמכות כאמור בסעיף 49 לחוק לגבי מתקן גז, שמיקומו נקבע בתוכנית שאושרה לפי חוק התכנון והבניה, או בתוכניות עבודה, אלא אם כן הוכח, להנחת דעתו, כי נפל פגם במתן ההחלטה או בהודעה עליה.
סעיף 52(א) לחוק קובע, כי שר המשפטים רשאי לקבוע סדרי דין בערר. באין סדרי דין, ידון בית המשפט בדרך הנראית לו מועילה ביותר להכרעה צודקת ומהירה. סעיף 52(ב) לחוק קובע, כי בית המשפט הדן בערר לא יהיה קשור בדיני הראיות, למעט דיני חסינות עדים וראיות חסויות כאמור בפרק ג’ לפקודת הראיות [נוסח חדש], התשל”א-1971.
תשלום פיצויים על גרימת נזק למקרקעין
סעיף 53(א) לחוק קובע, כי בעל הרשיון, המשתמש בסמכות ומבצע פעולות לפי סעיף 49 לחוק, יימנע עד כמה שהדבר ניתן מגרימת נזק, ויחזיר את המקרקעין, ככל האפשר, למצב שהיו בו אילולא נעשה שימוש בהם.
סעיף 53(ב) לחוק קובע, כי אם נגרם נזק כתוצאה מביצוע הפעולות האמורות, ישלם בעל הרשיון, לפי דרישת הניזוק, פיצויים על הנזק שנגרם. סעיף 53(ג) לחוק קובע, כי אם החליט בעל הרשיון לדחות דרישה לפיצויים לפי סעיף 53(ב) לחוק, כולה או חלקה, ימסור לתובע הודעה מנומקת בכתב על כך בתוך שישים יום מיום קבלת הדרישה, וישלם לו, בתוך המועד האמור, את הסכום שאינו שנוי במחלוקת.
כל אחד מהצדדים רשאי להעביר את הדרישה לפיצויים להכרעה בוועדת הערר, שתקבע את סכום הפיצויים. הוראות סעיפים 45(ב), 45(ג) ו-46 לחוק יחולו לענין זה.
הבעלות על מתקן הגז ומערכת ההולכה
סעיף 54(א) לחוק קובע, כי על אף הוראות סעיף 12 לחוק המקרקעין, התשכ”ט-1969, מתקן גז שחובר למקרקעין של אחר, יהיה, בכפוף להוראות סעיף 21 לחוק משק הגז הטבעי, בבעלותו של מי שהתקין אותו כדין. הוראה זו לא תחול על מתקן גז המותקן בחצרי הצרכן, אחרי המונה.
סעיף 54(ב) לחוק קובע, כי על אף האמור בסעיף 54(א) לחוק, מערכת ההולכה של מי שקיבל רשיון הולכה לפי סעיף 8 לחוק תהיה בבעלות המדינה, אף אם הותקנה בידי אדם אחר. אולם, רשאית המדינה, באישור שר התשתיות הלאומיות ושר האוצר, להעביר לאחר את הבעלות על מערכת ההולכה כאמור, כולה או חלקה, או זכויות אחרות במערכת ההולכה, כולן או חלקן.
(ראו בהרחבה: אריה קמר, דיני הפקעת קרקעות, מהדורה שמינית (התשע”ד-2013), כרך ראשון, בעמ’ 221-213).
