חוק התכנון והבניה, התשכ”ה-1965, מקנה סמכויות הפקעה שונות לרשויות התכנון
חוק התכנון והבניה, התשכ”ה-1965, מקנה לרשויות התכנון סמכויות לבצע רכישה כפויה של זכויות במקרקעין לצרכי ציבור, בתמורה ושלא בתמורה: בהפקעה פורמאלית לפי פרק ח’ לחוק; בנטילה ללא נקיטת הליכי הפקעה פורמאליים, במסגרת הליכים של איחוד וחלוקה לפי פרק ג’ סימן ז’ לחוק; ובהפקעה של אתר לשימור לפי התוספת הרביעית לחוק.
בנוסף על הסמכויות החוקיות הללו, מנצלות רשויות התכנון את כוחן לאשר או לדחות תוכניות לאיחוד וחלוקה של מקרקעין או בקשות למתן היתרי בניה, והן תובעות מהבעלים להפריש לטובתן שטחים המיועדים לצרכי ציבור כתנאי לאישורן של התוכניות או למתן ההיתרים הללו. במצב דברים זה, חרף העובדה, שההוראות המתייחסות למטרת ההפקעה, לייעודם של המקרקעין לצרכי ציבור בלבד, למתן פיצויים ולהשבת המקרקעין מצויות רק בפרק ח’ לחוק, העוסק בהפקעה פורמאלית, יש להחיל את ההוראות האלה, בשינויים המחוייבים, על כל רכישה כפויה של מקרקעין בידי רשויות התכנון, בין שנעשתה בהליך של הפקעה לפי פרק זה, ובין שנעשתה בכל דרך אחרת.
זאת ועוד; הוראותיו של פרק ח’ לחוק אינן בגדר רשימה סגורה, ובמקרים מסויימים, בין בהפקעה פורמאלית ובין ברכישה כפויה אחרת, יחולו הוראות הפסיקה באשר להחזרת מקרקעין, שנרכשו בכפייה למטרה ציבורית, אשר נזנחה.
פרשנות הוראות הפקעה שבחוק התכנון והבניה לאור זכות הקנין שבחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו
שינוי מרכזי בפרשנות תכליתו של חוק התכנון והבניה התרחש עם חקיקתו של חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו. חוק-היסוד העניק מעמד חוקתי על-חוקי לזכות הקנין של הבעלים המקורי, שממנו הופקעו המקרקעין. באיזון בין זכות הקנין של הבעלים המקורי לבין צרכי הכלל חל שינוי. שינוי זה לא השפיע על תוקפו של החוק, אך הוא הוביל לשינוי בהבנתו. הוא התבטא בהבנה חדשה את תכליתו של החוק. הוא הוביל להתחשבות גוברת בזכויותיו של הבעלים המקורי.
הפקעה לפי פרק ח’ לחוק התכנון והבניה
המסגרת המרכזית לביצוע הפקעות של מקרקעין לצרכי ציבור בידי רשויות התכנון מצויה בפרק ח’ לחוק התכנון והבניה. בפרק זה קבועות כל ההוראות הרלוונטיות, הן באשר לסמכות ההפקעה, הן באשר לתשלום הפיצויים, הן באשר לשימוש במקרקעין המופקעים, והן באשר להשבתם לבעליהם בהעדר צורך ציבורי בהם.
ביצוע הפקעה לפי פרק ח’ לחוק התכנון והבניה מותנה בשינוי ייעוד המקרקעין ל”צרכי ציבור”
הפקעת מקרקעין בידי רשות תכנון על-פי פרק ח’ לחוק התכנון והבניה חייבת להתבצע בשני שלבים: השלב הראשון – שינוי ייעודם של המקרקעין בתוכנית בנין עיר מכל ייעוד שהוא (מגורים, מסחר, תעשיה, שטח פרטי פתוח, חקלאות וכיו”ב) לייעוד ל”צרכי ציבור” (השלב התכנוני); והשלב השני – הפקעת המקרקעין בייעודם ל”צרכי ציבור” (השלב הקניני).
הפקעה בידי ועדה מקומית
סעיף 189 לחוק התכנון והבניה קובע שתי סיטואציות, שבהן רשאית ועדה מקומית לתכנון ולבניה להפקיע מקרקעין:
- כשהמקרקעין נמצאים בתחום תוכנית מתאר מקומית או תוכנית מפורטת, שקיבלה תוקף, והפקעתם דרושה לדעת הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה למטרה הציבורית, אשר לה הם נועדו בתוכנית;
- כשהמקרקעין, הנמצאים בתוכנית כאמור, נועדו בה להפקעה.
לכאורה, ההבדל בין שתי הסיטואציות האמורות הוא, שבראשונה אין הוועדה המקומית מוסמכת להפקיע ללא אישורה של הוועדה המחוזית, ואילו בשניה רשאית הוועדה המקומית להפקיע על דעת עצמה ללא צורך באישורה של הוועדה המחוזית. אולם, למעשה, בכל אחת משתי הסיטואציות האמורות נזקקת הפקעה לאישורה של הוועדה המחוזית, בין שהדבר נעשה סמוך לאקט ההפקעה, כפי שזה בסיטואציה הראשונה, ובין שדבר זה נעשה במסגרת כללית, כאשר הוועדה המחוזית מאשרת את תוכנית המתאר או את התוכנית המפורטת, שמועידה בה את המקרקעין להפקעה, כפי שזה בסיטואציה השניה.
בשתי הסיטואציות שפורטו לעיל באה היוזמה להפקעה מאת הוועדה המקומית, בין שהיוזמת בפועל הינה הוועדה המקומית, המכינה ומגישה את התוכנית לאישורה של הוועדה המחוזית, ובין שהיוזם הוא יזם פרטי, המכין את התוכנית המפורטת ומגישה לאישורן של הוועדות המקומית והמחוזית. בכל אחת משתי הסיטואציות חייבים המקרקעין המיועדים להפקעה להיכלל במסגרת תוכנית, שעברה את כל שלבי הבדיקה, ההפקדה, הפרסום והאישור של תוכניות. בבצעה את ההפקעה, שאושרה בידי הוועדה המחוזית, פועלת איפוא הוועדה המקומית למימוש קביעתו של הגוף השלטוני המוסמך בתחום התכנוני.
לוועדה המקומית מוקנה שיקול-דעת אם לבצע הפקעה ומתי
סמכות ההפקעה, המוקנית לוועדה המקומית, סעיף 189 לחוק התכנון והבניה הינה סמכות רשות, ולא סמכות חובה. הוועדה המקומית רשאית לבצע הפקעה של מקרקעין, המיועדים בתוכנית תקפה לצרכי ציבור ולהפקעה, אך אין היא חייבת לבצע הפקעה, חרף הוראת הפקעה הקבועה בתוכנית. לוועדה המקומית מוקנה, איפוא, שיקול-דעת אם לבצע הפקעה או להימנע מביצועה.
הוועדה המקומית אינה רשאית להפקיע מקרקעין, אלא אם כן יועדו מקרקעין אלה למטרה מוגדרת וברורה, הכלולה בהגדרה של “צרכי ציבור” שבסעיף 188(ב) לחוק או ל”מטרה ציבורית” בהתאם לסעיף 189 לחוק. הזיקה בין המטרה לבין המקרקעין משמעה, שעל הוועדה המקומית לשקול אם ומדוע דרושים המקרקעין המסויימים, המיועדים בתוכנית בנין עיר להפקעה, לצורך מימושה של המטרה הציבורית.
הוועדה המקומית מוסמכת להפקיע רק בהתאם למסגרת שהותוותה בתוכנית בנין העיר. באופן זה, אם בתוכנית יועדו המקרקעין לצורך דרך, אין הוועדה המקומית מוסמכת לבצע הפקעה לצורך תעלת ניקוז. כמו כן, אם בתוכנית הוסמכה הוועדה להפקיע זיקת-הנאה, אין הוועדה מוסמכת להפקיע את הבעלות.
ייעודם של מקרקעין בתוכנית בנין עיר ל”צרכי ציבור”, מבלי שנקבע בתוכנית שהם יופקעו, אינו מחייב את הוועדה המקומית לבצע הפקעה, אלא הוא רק מקנה לה את האפשרות להפקיעם, אם תחפוץ בכך, באישורה של הוועדה המחוזית.
החוק אינו מחייב את הוועדה המקומית לשוב ולבחון מחדש, מדי ביצוע תוכנית בנין עיר, בתוך פרק-הזמן לביצוע שנקבע בתוכנית, את שיקולי ההפקעה. עם זאת, הפעלתה של סמכות הפקעה, כהפעלתה של כל סמכות מינהלית, מחייבת הפעלת שיקול-דעת. במסגרת שיקול-הדעת, על הוועדה המקומית לבחון אם חל שינוי נסיבות מאז יועדו המקרקעין להפקעה בתוכנית בנין העיר, אשר לאורו יש להעריך מחדש את הצורך בביצוע ההפקעה.
יש לבחון את הנסיבות העדכניות באשר לקיומו של האינטרס הציבורי, כמו גם באשר לקיומן של חלופות פוגעניות פחות לרכישת המקרקעין. ניתן להניח, כי ככל שחלף זמן רב יותר ממועד אישור התוכנית על-ידי הוועדה המחוזית, או מהמועד המשוער שנקבע בה לביצועה, נדרשת הוועדה המקומית לבחינה מקיפה יותר של אלה. במסגרת הפעלת שיקול-דעתה בשלב זה, על הוועדה המקומית לשקול אם ניתן להגיע לפתרון הסכמי עם בעלי הזכויות במקרקעין המיועדים להפקעה.
על הוועדה המקומית לשקול אם העיתוי לביצוע הפקעה הוא העיתוי הראוי והסביר לכך. הוועדה המקומית אינה מוסמכת לבצע הפקעה, אלא במועד שבו הפקעה נדרשת לצורך השגת המטרה הציבורית הברורה והמוגדרת, וכאשר השימוש במקרקעין למטרה זו צפוי להעשות בעתיד הקרוב בהתאם לנסיבות הענין.
הוועדה המקומית מוסמכת לבצע הפקעה רק בתוך המועד שנקבע בתוכנית בנין עיר
הוועדה המקומית מוסמכת להפקיע מקרקעין, המיועדים להפקעה בתוכנית בנין עיר, רק בתוך המועד שנקבע בתוכנית, ואם לא נקבע מועד – תוך זמן סביר ממועד התקנתה. משחלף פרק-הזמן האמור, טעונה ההפקעה אישור מצד הוועדה המחוזית, לפיו ההפקעה דרושה למטרה הציבורית, אשר לה נועדו המקרקעין בתוכנית, על יסוד סעיף 189 לחוק. האישור יכול להינתן בכל עת, לאחר שתינתן לבעל הזכויות במקרקעין ההזדמנות להשמיע את טענותיו כנגד ההפקעה המבוקשת.
הפקעה בידי ועדה מחוזית לתכנון ולבניה
סעיף 28 לחוק התכנון והבניה מאפשר לוועדה המחוזית להפקיע מקרקעין, אשר הוועדה המקומית מסרבת להפקיעם. סעיף זה קובע מספר תנאים מוקדמים, הצריכים להתקיים בטרם תהיה הוועדה המחוזית רשאית להפקיע, ואלה הם:
- הוועדה המחוזית דרשה בכתב מהוועדה המקומית להפעיל את סמכותה להפקיע מקרקעין;
- הוועדה המקומית לא קיימה את הדרישה האמורה תוך הזמן שקבעה הוועדה המחוזית;
- שר הפנים אישר את ההפקעה בידי הוועדה המחוזית.
כאשר שלושת התנאים האמורים מתקיימים, רשאית הוועדה המחוזית, על-פי סעיף 28(ב) לחוק, לעשות את כל הדרוש על-מנת שהמקרקעין יופקעו, ולגבות מהוועדה המקומית את ההוצאות שעמדה בהן. לענין זה יהיו לוועדה המחוזית כל סמכויותיה של הוועדה המקומית, ומה שתעשה יראו אותו כאילו נעשה בידי הוועדה המקומית.
הפקעה בדרך זו אינה אלא אמצעי לביצוע שלם ומהיר של הפקעת מקרקעין, שצריכה היתה להעשות על-ידי הוועדה המקומית באחד המקרים שפורטו לעיל, ולא מקרה חדש אחר, שבו קיימים תנאים אחרים מאלה שנקבעו באפשרויות המנויות לעיל. כאן דרושה הסכמת השר רק לענין אחד, והוא – נטילת הסמכות מידי הוועדה המקומית והעברתה לידי הוועדה המחוזית לצורך מילוי הוראותיה של האחרונה, ולא מתן אישור לעצם ההפקעה; אין השר נדרש לשקול, אם אומנם באה ההפקעה לצורך אותה מטרה. בפועל, נעשה השימוש בסמכות זו בידי הוועדה המחוזית לעיתים נדירות מאוד.
סמכות ההפקעה שבחוק התכנון והבניה מוגבלת להפקעה ל”צרכי ציבור”
סעיף 188(א) לחוק התכנון והבניה מקנה לוועדה מקומית לתכנון ולבניה את הסמכות לבצע הפקעה של מקרקעין, שנועדו בתוכנית מתאר מקומית או בתוכנית מפורטת ל”צרכי ציבור”. סעיף 188(ב) לחוק מגדיר “צרכי ציבור” כך: “כל אחד מאלה: דרכים, גנים, שטחי נופש או ספורט, שמורות טבע, עתיקות, שטחי חניה, שדות תעופה, נמלים, מזחים, תחנות אוטובוסים, שווקים, בתי מטבחיים, בתי קברות, מבנים לצרכי חינוך, דת ותרבות, מוסדות קהילתיים, בתי חולים, מרפאות, מקלטים ומחסים ציבוריים, מיתקני ביוב, מזבלות, מיתקנים להספקת מים וכל מטרה ציבורית אחרת שאישר שר הפנים לעניין סעיף זה”. סמכותו של שר הפנים הועברה לשר האוצר בתיקון מס’ 103 לחוק.
נשאלת השאלה, מה פירוש הביטוי “וכל מטרה ציבורית אחרת שאישר שר הפנים לענין סעיף זה”? האם פירושו של דבר, שלשר יש שיקול-דעת נרחב ביותר לקבוע כ”צרכי ציבור” כל מטרה שהיא, או שמא מוסמך השר לקבוע כ”צרכי ציבור” רק מטרה שהיא אכן “ציבורית”? נראה, כי האפשרות השניה היא הנכונה: סמכותו של השר להרחיב את הגדרת “צרכי ציבור” שבסעיף 188(ב) לחוק דומה לסמכות המקורית, שהיתה לנציב העליון לפי פקודת הפקעת קרקעות עד לתיקון הפקודה בשנת 1946.
לפי ההגדרה ההיא מוסמך היה הנציב העליון להפקיע מקרקעין לכל מטרה שהיתה “בעלת אופי ציבורי” ואשר הוא אישר אותה כמטרה ציבורית. המילים “בעלת אופי ציבורי” שימשו סייג לסמכותו של הנציב העליון, כך שהוא לא יכול היה לאשר כ”מטרה ציבורית” כל מטרה שנראתה בעיניו, אלא רק מטרה שהיתה מעצם טבעה בעלת אופי ציבורי.
דברים אלה טובים גם לגבי סמכותו של שר הפנים: סעיף 188(ב) לחוק אינו מקנה לשר סמכות לקבוע כל מטרה שהיא כ”צרכי ציבור”, אלא רק מטרה שהינה מעצם טבעה בעלת אופי ציבורי. סייג נוסף, שראוי להציב לסמכותו של שר הפנים בקביעת “צרכי ציבור”, נובע מכלל הפרשנות של “הכלל מעין הפרט” (ejusdem generis), ולפיו “צרכי ציבור” שמוסמך השר לקבוע הינם מעין אלה שפורטו ברישא של ההגדרה, ולא צרכי ציבור שאין להם כל זיקה לתכליות, שאותן נועד להגשים חוק התכנון והבניה.
במסגרת סמכותו הוסיף שר הפנים את המטרות הבאות כ”צרכי ציבור”: מחסן חירום של רשות מקומית, תחנת מוניות, בתי אבות הכוללים יחידות סיעודיות לקשישים ומעונות דיור מוגן לקשישים, תחנות משטרה ותחנות שירות לכיבוי אש, שכונות מגורים לצורך קליטת עליה, בתי משפט ומשרדים ראשיים של רשויות מקומיות, מגרשים לקיום השתלמות מעשית בנהיגה, מעונות לסטודנטים, מעון למגורי אנשים עם מוגבלות, מתקנים לתחזוקה של רכבת הקלה ומתקני טיפול בפסולת.
בתקנות שהתקין שר האוצר, על יסוד סמכותו של שר הפנים שהועברה אליו, הורחבה הגדרת “צרכי ציבור” גם לדיור בהישג יד להשכרה.
חובת הפרסום ב”רשומות” של “צרכי ציבור” שנקבעו על-ידי השר
שאלה אחרת היא, האם השר צריך לפרסם ב”רשומות” את דבר קביעתה של מטרה מסויימת כ”צרכי ציבור”? נראה, כי למרות העדר הוראה בחוק התכנון והבניה, המחייבת פרסום ב”רשומות” של קביעת מטרה מסויימת כ”צרכי ציבור”, יש לפרסם קביעה זו ב”רשומות”. הסיבה לכך היא, שקביעה שכזו מהווה “תקנה בת-פעל תחיקתי”, החייבת פרסום ב”רשומות” לפי הוראות סעיף 17 לפקודת הפרשנות [נוסח חדש].
סימני ההיכר של “תקנה בת-פעל תחיקתי” הם שניים:
(א) עליה לקבוע נורמה משפטית, שתביא לשינוי במשפט הנוהג במדינה;
(ב) עליה להיות נורמה כללית או “מופשטת”, כלומר, נורמה המופנית אל הציבור כולו, או לפחות אל חלק בלתי-מסויים ממנו, שלא נקבע לפי שמותיהם של אלה, שאליהם מכוונת התקנה.
אין ספק, כי הרחבת צרכי הציבור המנויים בסעיף 188(ב) לחוק, על-ידי הוספת צרכים אחרים, יש בה כדי לקבוע נורמה משפטית חדשה, שלא היתה קיימת קודם לכן, שהרי על-ידי כך מתרחבות סמכויותיה של ועדה מקומית להפקיע את רכושו של הפרט לצרכים, שקודם לכן לא היתה מוסמכת להפקיע למענם. כמו כן, הרחבת ההגדרה אינה מיועדת להפקעה מסויימת ולאנשים מסויימים, אלא היא מאפשרת הפקעה במקרים שונים, שאינם קבועים מראש. המתבקש מכל האמור הוא, שקביעתו של שר הפנים, כי מטרה מסויימת היא בגדר “צרכי ציבור” לפי סעיף 188(ב) לחוק הינה “תקנה בת-פעל תחיקתי”, החייבת פרסום ב”רשומות”, ותוקפה מיום הפרסום, כאמור בסעיף 17 לפקודת הפרשנות.
השר אינו מוסמך לאצול את סמכותו לקבוע “צרכי ציבור” לאדם אחר
השר אינו מוסמך לאצול לאחר, אפילו הוא עובד ציבור, את סמכותו שעל-פי סעיף 188(ב) לחוק התכנון והבניה לקבוע מטרות מסויימות כ”צרכי ציבור”, שכן, דבר קביעתה של מטרה מסויימת כ”צרכי ציבור” מהווה “תקנה בת-פעל תחיקתי”, וסעיף 33(ב) לחוק-יסוד: הממשלה אוסר אצילת הסמכות להתקין תקנות.
לא ניתן לקבוע בתוכנית בנין עיר שמקרקעין מסויימים יופקעו אלא אם הם מיועדים ל”צרכי ציבור”
לא ניתן לקבוע בתוכנית בנין עיר, כי מקרקעין מסויימים יופקעו, אלא אם כן מיועדים הם בתוכנית ל”צרכי ציבור”. כך, לדוגמה, לא ניתן לקבוע בתוכנית, כי מקרקעין, שייעודם מגורים, מסחר, תעשיה, שטח פרטי פתוח או חקלאות, יופקעו. באותו אופן, אין ועדה מקומית מוסמכת להפקיע מקרקעין שייעודם כזה, אפילו נתנה הוועדה המחוזית את הסכמתה לביצוע הפקעה.
בהקשר זה יש להבחין בין הייעוד ל”צרכי ציבור” לבין השימוש בידי הציבור. כך, לדוגמה, ייעודם של מקרקעין למסעדות ולבתי עינוגים מכוון אומנם לשימושו של הציבור הרחב. אולם, ייעוד זה הינו ייעוד מסחרי, הואיל והפעלתו נעשית בידי גורמים פרטיים למטרות רווח. ייעוד זה אינו בגדר “צרכי ציבור” כהגדרתם בסעיף 188(ב) לחוק, ורשויות התכנון אינן מוסמכות להפקיע מקרקעין לצורך הגשמתו. כמו כן, אין הוועדה המקומית מוסמכת להפקיע מגרש מעורב, שמיועד גם לצרכים מסחריים וגם באופן חלקי למבני ציבור.
דרישה מצד הוועדה המקומית או הרשות המקומית למתן מקרקעין שאינם מיועדים ל”צרכי ציבור” אינה חוקית
ועדה מקומית או רשות מקומית אינן מוסמכות להתקשר בחוזה עם בעל מקרקעין, שבמסגרתו יועברו לבעלותן או לשימושן מקרקעין, שאינם מיועדים בתוכנית בנין עיר ל”צרכי ציבור”. אם נקבעה הוראה שכזו בתוכנית בנין עיר, ההוראה הינה בלתי-חוקית.
ועדה מקומית או רשות מקומית אינן מוסמכות לדרוש מבעל זכויות במקרקעין המיועדים להפקעה שישלם להן כופר הפקעה בתמורה לאי-ביצוע ההפקעה.
(ראו בהרחבה: אריה קמר, דיני הפקעת מקרקעין, מהדורה שמינית (התשע”ד-2013), כרך ראשון, בעמ’ 134-120).
