רכישות כפויות על יסוד חוק התכנון והבניה, התשכ”ה-1965
חוק התכנון והבניה, התשכ”ה-1965, מקנה סמכויות שונות לרכישות כפויות של מקרקעין לצרכים ציבוריים בידי רשויות התכנון. הליכי הרכישה הינם שונים, אך תוצאתם אחת – רכישה של מקרקעין מידי בעלי הזכויות בהם, שלא בדרך של רכישה רצונית, אלא במהלך שנכפה על בעל הזכויות.
סמכויות אלה נחלקות לשתי קטגוריות: האחת – הליכי הפקעה פורמאליים על יסוד פרק ח’ לחוק התכנון והבניה. השניה – במסגרת הליכים של איחוד וחלוקה לפי פרק ג’ סימן ז’ לחוק ובהפקעה של אתר לשימור לפי התוספת הרביעית לחוק.
בנוסף על הסמכויות החוקיות הללו, רשויות התכנון מנצלות את כוחן לאשר או לדחות תוכניות איחוד וחלוקה של מקרקעין או בקשות למתן היתרי בניה. כתנאי לאישור התוכניות, דורשות הרשויות מהבעלים להפריש לטובתן שטחים המיועדים לצרכי ציבור.
במצב דברים זה, חרף העובדה, שההוראות המתייחסות למטרת ההפקעה, ייעודם של המקרקעין לצרכי ציבור בלבד, מתן פיצויים והשבת המקרקעין מצויות רק בפרק ח’ לחוק, העוסק בהפקעה פורמאלית, יש להחיל את ההוראות האלה, בשינויים המחוייבים, על כל רכישות כפויות של מקרקעין בידי רשויות התכנון, בין שנעשתה בהליך של הפקעה לפי פרק ח’, ובין שנעשתה בכל דרך אחרת.
זאת ועוד; הוראותיו של פרק ח’ לחוק אינן רשימה סגורה, ובמקרים מסויימים, בין בהפקעה פורמאלית ובין ברכישות כפויות אחרת, יחולו הוראות הפסיקה באשר להחזרת מקרקעין, שנרכשו בכפיה למטרה ציבורית, אשר נזנחה.
במאמר זה נעסוק ברכישות כפויות בידי רשויות התכנון, שנעשות שלא על דרך של הפקעה פורמאלית לפי פרק ח’ לחוק.
רכישות כפויות לפי פרק ג’ סימן ז’ לחוק (איחוד וחלוקה)
אחת הדרכים לרכישות כפויות של מקרקעין בידי רשויות התכנון לצרכי ציבור, אך ללא נקיטת הליכי ההפקעה הפורמאליים הקבועים בפרק ח’ לחוק, הינה בתוכנית לאיחוד וחלוקה מחדש, על-פי סימן ז’ לפרק ג’ לחוק. תוכנית לאיחוד וחלוקה מהווה מכשיר חשוב בידיהן של רשויות התכנון על-מנת לאחד מספר מגרשים, לבצע תיאומים שונים ביניהם, להפריש מתוכם מקרקעין לצרכי ציבור, ולאחר כל אלה – לחלק בחזרה מגרשים לבעלים, אגב ביצוע שינויים בגבולות החלקות השונות המצויות במסגרת התוכנית, כמו גם בזהות בעליהן, בין בהסכמת הבעלים ובין שלא בהסכמתם.
בצורה זו יכולות רשויות התכנון להתאים את המגרשים הנכללים בתחום התוכנית לדרישות תכנון חדשות, תוך התאמת מיקומם של השטחים הציבוריים, הדרושים לצרכים המתחדשים של הציבור. בדרך זו יכולה הוועדה המקומית להקצות לרשות המקומית את הבעלות בחלק המקרקעין המיועד בתוכנית לצרכי ציבור, בהסכמת הבעלים או בלא הסכמתם, וללא צורך להיזקק להליכי ההפקעה הפורמאליים הקבועים בפרק ח’ לחוק.
עם זאת, יחולו על הרכישה הכפויה, הנעשית במסגרת הליכי האיחוד והחלוקה, המגבלות והסייגים הקבועים בפרק ח’ לחוק, אלא אם כן ראוי לפרש כלל מסויים של האיחוד והחלוקה כדוחה את ההסדר הכללי הקבוע בפרק ח’ לחוק.
רשויות התכנון מרבות להשתמש בדרך זו על-מנת להימנע מהצורך לשלם במזומן בעד שינוי הייעוד וההפקעה של שטחים ציבוריים הדרושים להן. בדרך זו דואגות הן לכלול בתוכניות האיחוד והחלוקה, שבמסגרתן מוקצים להן שטחים לצרכי ציבור, הוראות בדבר שינוי הייעוד של המקרקעין הנותרים במסגרת התוכנית בידי הבעלים תוך הגדלת זכויות הבניה והרחבת אפשרויות השימוש בהם.
השטח המירבי שהוועדה המקומית רשאית להקצות לרשות המקומית בדרך זו ללא תשלום פיצויים לבעלים או ללא מתן פיצוי לבעלים בדרך אחרת (דוגמת שינוי הייעוד של מותר המקרקעין המוקצים לבעלים לייעוד מושבח, או הגדלת זכויות הבניה במותר המקרקעין המוקצים לבעלים) הינו בשיעור השטח המירבי שניתן להפקעה ללא תשלום פיצויים לפי סעיף 190(א)(1) לחוק, דהיינו, עד 40% משטח החלקה המקורית ולמטרות המנויות בסעיף.
אם השטח המוקצה לרשות המקומית עולה על השיעור האמור, זכאי הבעלים לקבל פיצוי, בין אם במסגרת הוראות התוכנית כאמור, ובהעדר הוראות מפצות בתוכנית – בקבלת פיצוי בכסף. בעת קביעת הפיצוי המגיע לבעלים בעד הפקעת היתר שנקבעה בתוכנית, יש לקזז את כל ההטבות, הניתנות לבעלים במסגרת אותה תוכנית במגרש המוקצה לו באותה תוכנית, ולרבות ההטבות שנקבעו בתוכנית בשינוי ייעודו של המגרש החדש ובתוספת זכויות הבניה במגרש החדש לעומת מצב חלקתו ערב מתן התוקף לתוכנית זו.
תנאי לסמכותה של הוועדה המקומית להקצות לרשות המקומית את השטח הוא, שבתוכנית ייקבע ייעודו של השטח ל”צרכי ציבור”, כהגדרתם בסעיף 188(ב) לחוק. אם ייעודו של השטח הינו שונה, אין הרשות זכאית לקבלו.
השטח הנרכש ללא פיצויים בדרך זו על-ידי הרשות התכנונית אינו מובא בחשבון השטח המצטבר כהפקעה ללא פיצויים: סעיף 4(1) לחוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור, התשכ”ד-1964.
על מקרקעין שהוקצו לרשות המקומית במסגרת איחוד וחלוקה, בין שנעשתה בהסכמת הבעלים ובין שנעשתה שלא בהסכמתו, יחולו הוראותיהם של סעיפים 195 ו-196 לחוק, ובהתקיים התנאים הקבועים בסעיפים אלה, יהיה הבעלים זכאי לקבל את המקרקעין בחזרה. כמו כן, אם לא מימשה הרשות על המקרקעין את המטרה הציבורית תוך פרק-זמן סביר, יהיה הבעלים זכאי, בנסיבות המתאימות, לקבלם בחזרה.
העברה לרשות ב”מכר ללא תמורה”
בעל חלקה, המיועדת בתוכנית בנין עיר מקצתה לבניה ומקצתה להפקעה לצרכי ציבור, דוגמת שטח לבנין ציבורי, לדרך או לשטח ציבורי פתוח, החפץ לקבל היתר בניה על המגרשים המיועדים לבניה, או החפץ לבצע חלוקה של החלקה, עשוי להיתקל בבעיה: לא ניתן לרשום את החלוקה בפנקסי המקרקעין, כיוון שלא ניתן לרשום את המגרשים המיועדים בתוכנית להפקעה לצרכי ציבור על שמו של בעל המקרקעין. פתרון אפשרי אחד הוא, שהוועדה המקומית תנקוט בהליכי הפקעה של השטחים הציבוריים, על יסוד פרק ח’ לחוק התכנון והבניה. עם זאת, במקרים רבים אין הוועדות המקומיות מזדרזות לבצע את ההפקעה.
הפתרון האחר למצב זה הוא בהעברה “רצונית” של השטחים הציבוריים לבעלותה של הרשות המקומית. הואיל ועל-פי-רוב שטחים אלה פטורים מתשלום פיצויי הפקעה, בהיותם במסגרת אותם 40% שניתן להפקיעם ללא תשלום על יסוד הוראות סעיף 190(א)(1) לחוק, מתבצעת במסגרת פעולת החלוקה העברה של אותם שטחים לשמה של הרשות המקומית באמצעות “שטר מכר ללא תמורה”, שנחתם הן בידי הבעלים והן בידי הרשות. בפעולה זו מחולקת החלקה המקורית למספר חלקות, כשהחלקות שמיועדות להפקעה לצרכי ציבור נרשמות בשמו של הבעלים ובו-במעמד הן מועברות לבעלותה של הרשות המקומית בפעולה של “מכר ללא תמורה”.
השאלה האם העברה שכזו נעשתה בכפייה תלויה בנסיבותיה. על-פי-רוב, העברה זו אינה בגדר העברה “רצונית”. אין היא בגדר “מתנה”, שנותן הבעלים לרשות. אילו היה הבעלים נותן לרשות את השטח במתנה, כי אז היה נותן לה את החלקה כולה, ולא רק את השטח המיועד לצרכי ציבור.
העברה זו אינה בגדר “עיסקה מסחרית”, הנעשית מרצונו החופשי של הבעלים. הרקע להעברה שכזו אינו נובע, בדרך כלל, מוויתור רצוני של הבעלים על מקרקעיו מתוך מניע אלטרואיסטי להיטיב עם הציבור, אלא הוא נובע מכך, שהמקרקעין מיועדים בתוכנית בנין העיר לצרכי ציבור ולהפקעה, ועל כן, ממילא הוא לא יוכל להוסיף ולהפיק הנאה מהם.
העברת המקרקעין לרשות נעשית בצל הציפיה, או ליתר דיוק – תחת האיום, של ההפקעה הצפויה. נוצר, איפוא, אילוץ מסויים של בעל המקרקעין להעבירם לרשות, על-מנת שהוא יוכל לפתח את מותר המקרקעין שבידיו, ובכלל זאת לקבל היתרי בניה. אלמלא ייעודם של המקרקעין בתוכנית בנין העיר להפקעה, לא היה הבעלים מסכים להעבירם לרשות.
דינה של העברה שכזו כדין הפקעה פורמאלית שבוצעה בידי הוועדה המקומית, הן לענין צבירת השטחים שהועברו לרשויות מפקיעות ללא תשלום פיצויים, והן לענין זכותו של הבעלים לדרוש את השבתם לידיו או תשלום פיצויים בגינם מששונה ייעודם מאוחר יותר לייעוד שלמענו אין להפקיע לפי חוק התכנון והבניה ללא תשלום פיצויים. כמו כן, בהתקיים התנאים המתאימים, ומשהעידה הרשות בהתנהגותה, שהמקרקעין אינם דרושים לה לצרכי ציבור, זכאי בעל המקרקעין לדרוש את השבתם לידיו אף אם לא שונה ייעודם בתוכנית בנין עיר.
לעומת זאת, כאשר הבעלים הם אלה שיזמו את תוכנית בנין העיר, שכלולה בה הרשאה להפקעה של שטחים לצרכי ציבור, והם קיבלו במסגרת אותה תוכנית הטבות משמעותית, הרי במקרים רבים אין לראות בהעברתם של אותם שטחים לבעלותה של הרשות המקומית בפעולה של “מכר ללא תמורה” כהפקעה, המקנה לבעלים זכות להשבתם מחמת אי-מימוש המטרה הציבורית או החלפתה של המטרה הציבורית במטרה פרטית. יודגש, כי נושא זה תלוי בנסיבות הספציפיות של ההעברה לרשות.
מכירה לרשות
הבעלים של חלקה, המיועדת כולה או מקצתה בתוכנית בנין עיר להפקעה לצרכי ציבור, דוגמת שטח לבנין ציבורי, לדרך או לשטח ציבורי פתוח, עשוי למכור בתמורה את חלקתו, כולה או מקצתה, לרשות, לאור ייעודה לצרכי ציבור ולהפקעה. מכר זה אינו מבוסס על “עיסקה רצונית”. הרקע למכירה אינו נובע מרצון חופשי של הבעלים.
מבחינתו של הבעלים, המכירה נעשית עקב כך, שהמקרקעין מיועדים בתוכנית בנין העיר לצרכי ציבור ולהפקעה וסופם שיופקעו מידיו. במצב דברים זה מוגבלות אפשרויות השימוש של הבעלים במקרקעיו, ואף סחירותם מוגבלת באופן משמעותי, שכן, מי ירצה לרכוש מקרקעין, שסופם להיות מופקעים.
בנסיבות אלה, נתון בעל המקרקעין באילוץ משולש: ראשית, הוא נאלץ למכור את המקרקעין בזמן שהוא לא בהכרח התכוון למוכרם. שנית, הוא נאלץ למכור את המקרקעין לרשות דווקא, ולא בשוק החופשי. שלישית, הוא נאלץ למכור את המקרקעין בתנאים המוכתבים על-ידי הרשות.
במילים אחרות: תוכנית בנין העיר, המייעדת את המקרקעין להפקעה, יוצרת מערכת אילוצים, המגבילה באופן משמעותי את האופציות הנתונות לשימושו של הבעלים במקרקעין. במציאות כזו, משקיף החוק על העברה מכוח הסכם שכזה, כאילו היתה העברה בשולי הפקעה או בצל הפקעה, והוא פורש את הגנתו על הבעלים, ממש כאילו הופקעו מקרקעיו בהפקעה פורמאלית תוך תשלום פיצויים.
זאת ועוד; הצידוק להשוואתה של העברה הסכמית של המקרקעין, מבלי שננקטו הליכי הפקעה פורמאליים, להפקעה פורמאלית נובע הן מהאינטרס הציבורי שבדבר והן מהאינטרס הפרטי.
כאשר יש כוונה של רשויות התכנון לשנות את ייעודם של מקרקעין לייעוד ציבורי, יש לציבור אינטרס, שתוכנית בנין העיר תאושר ללא התנגדותם של בעלי המקרקעין וכי המקרקעין יוקנו לרשות ללא עיכובים, באופן שיקצר את הליכי התכנון ויאפשר לרשות לקבל את המקרקעין ולממש עליהם את המטרה הציבורית בפרק-זמן קצר. כמו כן, לציבור יש אינטרס בחסכון בהליכים המשפטיים, הכרוכים בקבלת המקרקעין ובקביעת הפיצויים שישולמו בתמורה להם.
אינטרס ציבורי נוסף הוא, שהמקרקעין לא יילקחו מבעליהם בהפקעה כפויה, בעל-כורחו ובניגוד לרצונו, אלא תוך הסכמה ותיאום עימו. מאידך גיסא, לבעלים יש אינטרס להגיע להסכמה עם הרשות, שכן, סופם של המקרקעין, שאם לא יימכרו על-ידיו לרשות בהסכמה, הם יופקעו, תוך שיגררו אותו להליכים משפטיים ממושכים, שרק בסופם, לעיתים לאחר שנים רבות, הוא יזכה לקבל פיצוי.
התמורה הניתנת על-ידי הרשות לבעל המקרקעין במסגרת ההסכם יכול שתהיה בתשלום כסף, או במתן תמורה אחרת כלשהי, דוגמת הקניית אחוזי בניה במותר המקרקעין או במקרקעין אחרים.
בנסיבות אלה, שבהן מכירתם המוסכמת של המקרקעין לרשות הינה בלתי-רצונית במהותה מבחינתו של בעל המקרקעין, קמה לו הזכות לרכוש בחזרה את המקרקעין שמכר לרשות, כאשר המטרה הציבורית, שלשמה נלקחו ממנו המקרקעין, שוב אינה קיימת.
תנאי יסודי לזכותו של הבעלים לרכוש בחזרה את המקרקעין משבוטל הצורך הציבורי בהם הוא, שמכירתם לרשות נעשתה בכפיה. על-פי-רוב, ניתן לראות במכירה, שנעשתה על יסוד תוכנית, אשר ייעדה את המקרקעין לצרכי ציבור ולהפקעה, ואשר לא הבעלים הם אלה שיזמו אותה, מכירה כפויה.
אולם, כאשר מקרקעין כלל לא היו מיועדים בתוכנית לצרכי ציבור והבעלים הם אלה שיזמו את תוכנית בנין העיר, שכלולה בה הרשאה להפקעה של שטחים לצרכי ציבור, והם קיבלו במסגרת אותה תוכנית הטבות, אין לראות, על-פי-רוב, בעיסקת המכר עיסקה כפויה, אלא היא עיסקה רצונית לכל דבר וענין, ואין היא מזכה את הבעלים לרכוש אותם בחזרה משבוטל ייעודם הציבורי.
הכרה לרשות
לעיתים מזומנות דורשות רשויות התכנון, כתנאי למתן היתר בניה, שבעל המקרקעין יחכיר לרשות המקומית, על-פי-רוב לתקופה של 999 שנה, ללא תמורה או בתמורה סימלית, אותו חלק מהמקרקעין, המיועד בתוכנית בנין עיר להפקעה לצרכי ציבור. החכרה זו אינה בגדר החכרה “רצונית”. אין היא בגדר “מתנה”, שנותן הבעלים לרשות. היא נכפית על הבעלים על-ידי הרשות.
אילו היה הבעלים נותן לרשות את השטח במתנה, כי אז היה נותן לה את החלקה כולה, ולא רק מקצת הימנה. החכרה זו אינה בגדר “עיסקה מסחרית”, הנעשית מרצונו של הבעלים. החכרה זו לרשות נעשית בצל הציפיה, או ליתר דיוק – תחת האיום, של ההפקעה הצפויה. אלמלא הייעוד להפקעה, לא היה הבעלים מסכים להחכיר את המקרקעין לרשות, ובוודאי שלא בתמורה סימלית בלבד.
דינה של החכרה שכזו כדין הפקעה פורמאלית שבוצעה בידי הוועדה המקומית, הן לענין צבירת השטחים שהועברו לרשויות מפקיעות ללא תשלום פיצויים, והן לענין זכותו של הבעלים לדרוש את השבתם לידיו מששונה ייעודם מאוחר יותר לייעוד שאינו ציבורי, או משהעידה הרשות בהתנהגותה, שאין שטחים אלה דרושים לה לצרכי ציבור.
הפקעה לפי התוספת הרביעית לחוק
התוספת הרביעית לחוק התכנון והבניה, שנחקקה בשנת 1991, מסמיכה בסעיף 15(א) את הרשות המקומית, שבתחומה מצוי אתר לשימור, להפקיע את האתר או חלק ממנו. “אתר” מוגדר בסעיף 1 לתוספת כ”בנין או קבוצת בנינים או חלק מהם, לרבות סביבתם הקרובה, שלדעת מוסד תכנון הם בעלי חשיבות הסטורית, לאומית, אדריכלית או ארכיאולוגית”. תנאי מוקדם לסמכות להפקיע אתר הוא, שעל האתר תחול תוכנית לשימור אתרים, שאושרה על-פי התוספת הרביעית.
סעיף 15(א) לתוספת הרביעית קובע, כי אם לא בוצעו עבודות אחזקה באתר על-ידי מי שנדרש לכך בתוך הזמן שהקציבה הוועדה לשימור אתרים, וסברה הוועדה על-פי חוות-דעת של מהנדס הרשות המקומית, כי קיים חשש, שהאתר ייפגע בצורה העלולה לסכל את מטרות השימור, רשאית הרשות המקומית להפקיע את האתר או חלק ממנו. בהבדל מהפקעה על-פי פרק ח’ לחוק התכנון והבניה, המבוצעת על-ידי הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, הפקעה על-פי התוספת הרביעית מבוצעת על-ידי הרשות המקומית.
סעיף 15(ב) לתוספת הרביעית קובע, כי לא יופקע אתר, אלא אם כן נתנה הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה אישור לכך, לאחר שנתנה לבעל הנכס הזדמנות להביא טענותיו בפני הוועדה לשימור אתרים ובפני הוועדה המחוזית.
סעיף 16(א) לתוספת הרביעית קובע, כי מי שרואה עצמו נפגע על-ידי החלטה שנתקבלה לפי סעיף 15(א) לחוק רשאי לערער עליה בפני ועדת ערר בת שלושה חברים, שימנה לענין זה שר המשפטים. יושב-ראש הוועדה יהיה עורך-דין בעל ותק של שלוש שנים לפחות. סעיף 16(ב)(3) לחוק קובע, כי ועדת ערר, הדנה בערר לפי סעיף 15(א) לחוק, רשאית לבטל החלטה בדבר הפקעת אתר או חלק ממנו. סעיף 16(ג) לחוק קובע, כי מי שרואה עצמו נפגע מהחלטת ועדת הערר, רשאי לערער עליה לפני בית המשפט לענינים מינהליים.
סעיף 15(ה) לתוספת הרביעית קובע, כי אם לא נקבעו הוראות מיוחדות בתוספת, תבוצע ההפקעה לפי פקודת הקרקעות, כאילו הורשתה הרשות המקומית שבתחומה מצוי האתר, בהודעה ברשומות, להשתמש בסמכויות ולמלא את התפקידים של שר האוצר או היועץ המשפטי לממשלה לפי הפקודה לענין המקרקעין העומדים להפקעה.
סעיף 15(ג) לתוספת הרביעית קובע, כי לצרכי פיצויים בתמורה להפקעה, כאמור בסעיף 15(א) לתוספת, לא תובא בחשבון אפשרות הפיתוח של הקרקע אילולא נועד האתר לשימור.
סעיף 15(ד)(1) לתוספת הרביעית קובע, כי אם הופקע אתר לפי סעיף זה, רשאית הרשות המקומית למוכרו או להחכירו, בכפוף לאמור בסעיף 15(ד)(2) לתוספת, ובלבד שבתנאי המכירה או החכירה יובטח שימור האתר.
סעיף 15(ד)(2) לתוספת הרביעית קובע, כי אם הועמד האתר למכירה או לחכירה, כאמור בסעיף 15(ד)(1) לתוספת, לתקופת זמן העולה על חמש שנים, הרי תוך חמש שנים מיום ההפקעה יהיה מי שהאתר הופקע ממנו זכאי לרוכשו או לחוכרו, לפי הענין, בזכות ראשונה, תוך שישים יום מיום שהודיעה לו הרשות המקומית על כוונתה למכור או להחכיר את האתר כאמור, ובלבד שמחיר המכירה או החכירה לא יפחת ממחיר שקבע השמאי הממשלתי הראשי או מי שהוא הסמיך לכך. סעיף 15(ד)(3) לתוספת קובע, כי מכירה או חכירה לפי סעיף זה טעונה אישור שר הפנים או מי שהוא הסמיך לכך.
(ראו בהרחבה: אריה קמר, דיני הפקעת קרקעות, מהדורה שמינית (התשע”ד-2013), כרך ראשון, בעמ’ 147-144).
