הפקעת מקרקעין: למהותה של הפקעה

הפקעה כאקט שלטוני חד צדדי וחד פעמי

במעשה ההפקעה מתערבת המדינה בקנינו של הפרט, תוך שלילת זכויותיו במקרקעין והעברתם לקנין הציבורי לשימושו של הציבור. פעולתה זו של המדינה היא אקט שלטוני, הנעשה באופן חד צדדי וחד פעמי. הפקעת מקרקעיו של הפרט לצרכי המדינה הינה חלק בל יינתק מהמדינה. דומה, כי בצורה זו או אחרת נהג השלטון להפקיע מקרקעין מאז שחר ההסטוריה וסופו שימשיך ויעשה כן עוד דורות רבים. ההפקעה מהווה אמצעי חשוב בידי המדינה בתהליך פיתוחה. אין חולק על הצורך להעניק למדינה סמכות לרכוש בכפייה מקרקעין לסלילת כבישים, להקמת גנים, לבניית מבני ציבור, וכן לצרכי ציבור אחרים.

הפעלת סמכות הפקעה מתנגשת בזכות הקנין

הפעלת סמכות הפקעה המוקנית למדינה באה לכלל התנגשות עם אחת מזכויות היסוד החשובות ביותר של הפרט, הלא היא זכות הקנין, שקיבלה במשפט הישראלי מעמד חוקתי על חוקי בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. הפגיעה בזכות הקנין מתחדדת עוד יותר כאשר מדובר בהפקעת נכס שהוא בית מגורים או בית עסק.

הפקעת בית מגוריו של אדם, שבמקרים לא מעטים נרכש בעמל כפיים של שנים, או הפקעתה של נחלת אבות, שבהם התגורר אדם בשלווה ובבטחה במשך שנים, או אף הפקעתו של מפעל משפחתי, גורמים לפגיעה רגשית קשה בבעלים. במקרים רבים אין בעיניו של הבעלים תחליף לביתו או לעסקו. אין הוא חפץ בתחליף. רוצה הוא להוסיף ולהתגורר בנכס עד סוף ימיו. מקווה הוא לנהל את עסקו עד שיכלו כוחותיו. רוצה הוא להנחילם לדורות הבאים. סילוקו מהנכס, אף כנגד פיצוי ריאלי, הינו במקרים רבים אירוע טראומתי מבחינתו. הריסתו של הנכס גורמת לו פגיעה רגשית קשה וחמורה.

בהתנגשות שבין הצורך הציבורי בהפקעה לבין זכות הקנין הפרטי גובר על פי רוב האינטרס הציבורי

בהתנגשות שבין הצורך הציבורי בהפקעת מקרקעיו של הפרט, מחד גיסא, וזכותו של הפרט להוסיף ולהיות בעל הזכויות במקרקעיו, מאידך גיסא, גובר על פי רוב האינטרס הציבורי שבהפקעת המקרקעין, ובעל הזכויות נאלץ לוותר בעל כורחו על זכויותיו בהם למען הציבור. עצם קיומה של זכות לרכישה כפויה של שטח המצוי בבעלות פרטית מלמד, כי המחוקק סבר, שבנסיבות מסויימות, בהן קיים צורך ציבורי במקרקעין, גובר האינטרס הציבורי על זכות הקנין של היחיד ומצדיק את פעולת ההפקעה.

ההצדקה הציבורית בהקניית סמכויות הפקעה

סמכות הפקעה מניחה, שפונקצית התכנון העירוני מטיבה לשרת את אינטרס הכלל ומגדילה את הרווחה המצרפית. בבסיס הסמכות להפקיע מקרקעין ולהסב את השימוש בהם לטובת הציבור עומד הצורך לאפשר לחברה מאורגנת לספק לחבריה שירותים ומוצרים, שהשוק החופשי מתקשה לספקם באופן מיטבי ויעיל.

רכישה רצונית של חלקות מקרקעין רבות, הדרושות למימוש מטרה ציבורית ומצויות בבעלותם של פרטים רבים, כרוכה בהוצאות עיסקה גבוהות, הנובעות, בין היתר, מבעיות תיאום ומחשש להתנהגות אסטרטגית אופורטוניסטית מצד בעלי החלקות. מגבלות אלה מערימות קשיים ניכרים להגיע לתוצאה יעילה ומצדיקות התערבות שלטונית.

הפקעת המקרקעין נועדה לאפשר קיומן של פונקציות ציבוריות חשובות, שאין בידי השוק החופשי לספק בעצמו בדרך יעילה וסבירה ובאופן מיטבי. ההנחה הגלומה בהפקעה היא, שהתכנון האזורי המאורגן והכולל, המאפיין את הפעילות המדינתית, משרת את האינטרסים של החברה בכללותה, לרבות בעלי המקרקעין המופקעים, ומגשים ערכים של יעילות. משכך, ראוי, כי על הפרט, החי בצוותא במסגרת קהילתית ונהנה באופן שוטף מן היתרונות הנובעים מן החיים בקהילה, יוטלו, אם נחוץ הדבר, גם חובות לגביה.

מטעמים אלה נחשבת ההפקעה ל"הכרח בל יגונה" ול"רע הכרחי", שחרף הפגיעה בזכות הקנין, יש מקום והצדקה לעשות בה שימוש בעת הצורך, כאשר אין בנמצא דרך אחרת להגשמת מטרות ציבוריות או על-מנת לספק צרכים ציבוריים בצורה יעילה ומהירה.

הפקעה גורמת לבעל המקרקעין פגיעה רגשית וכלכלית

ראוי להן, לרשויות המפקיעות, לשוות לנגד עיניהן את הפגיעה הרגשית החמורה, הכרוכה בהפקעה. שומה עליהן להביא שיקול זה בעת החלטתן לנקוט בהליכי הפקעה ובעת בחירתן במקרקעין המתאימים למימוש המטרה הציבורית, העומדת ביסוד ההפקעה. ראוי להן לזכור זאת בשיח ובשיג, שהן מנהלות עם בעלי הזכויות במקרקעין, ובעת נקיטת הליכי ההפקעה. ראוי להן לזכור זאת גם בשעה, שהן מפנות את בעלי הזכויות מהנכסים המופקעים. ראוי להן לזכור זאת בשעה, שהן משלמות לבעלים את הפיצויים, שכן, אף כאשר הן משלמות לבעלים פיצויים מלאים, גם אז אין אלה מקנים פיצוי מלא על כלל הפגיעות הכרוכות בהפקעה.

הפקעת נכס מקרקעין עלולה, במקרים רבים, לפגוע חמורות במצבו הכלכלי של הבעלים, מעבר לשוויים של המקרקעין. נכס מקרקעין עשוי להיות נכס רב משמעות מבין נכסיו של אדם. עקב שלילת קנינו, נגרם לו נזק ישיר, כמו גם פגיעה בזיקה ובקשר שלו למקרקעין. מצבו הכלכלי של הבעלים עלול להיפגע קשות. לנזק הישיר עשויים להתווסף עוד מעגלים של נזקים עקיפים. נטילת ביתו, שדהו או מקור פרנסתו של אדם עלולה ליצור תגובת שרשרת של נזקים, אשר עלולים להפיל גם אדם בעל בסיס כלכלי יציב ולהופכו עני חסר כל.

פגיעה כלכלית ורגשית מיוחדת נגרמת מקום שמופקעת חלקת מקרקעין, שהיא עיקר רכושו של אדם. מדובר בדרך כלל במצבור עמלו של אדם במשך ימי חייו, בתקוותו ובמשענתו לעת זקנה, כמו גם בירושה שהוא מבקש להוריש לילדיו, על-מנת שחייהם יהיו טובים ונוחים משלו. לפגיעה בקנין פרטי שכזה יש משקל גדול במיוחד לגבי האדם הנפגע.

(ראו בהרחבה: אריה קמר, דיני הפקעת קרקעות, מהדורה שמינית (התשע"ד-2013), כרך ראשון, בעמ'  26-23).