פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 מקנה את סמכות ההפקעה העיקרית לשר האוצר
הסמכות להפקיע מקרקעין היא שפקודת הקרקעות מקנה את סמכות ההפקעה העיקרית לבצע הפקעות מקרקעין על-פיה לשר האוצר. סעיף 3 לפקודת הקרקעות, כפי שתוקן בתיקון מס’ 3, מסמיך את שר האוצר להפקיע מקרקעין לצרכים ציבוריים. הסעיף מתנה שני תנאים להפעלת סמכות הפקעה: התנאי האחד הוא, שהשר קיים התייעצות עם הוועדה המייעצת, שנתמנתה לייעץ לו בענין הפקעות, לפי סעיף 2א לפקודה. התנאי השני הוא, שההפקעה דרושה או נחוצה לכל “צורך ציבורי”, כהגדרתו בסעיף 2(1) לפקודה.
סעיף 2(1) לפקודה מגדיר “צורך ציבורי” כמשמעותו בסעיף 188(ב) לחוק התכנון והבניה, התשכ”ה-1965, וכן כל אחד מהצרכים המנויים בהגדרה שבסעיף 2(1) הנ”ל, ולרבות צורך הנובע מהם או הכרוך בהם.
הגדרת “צרכי ציבור” בחוק התכנון והבניה, התשכ”ה-1965
סעיף 188(ב) לחוק התכנון והבניה, התשכ”ה-1965, מגדיר “צרכי ציבור” כך: “כל אחד מאלה: דרכים, גנים, שטחי נופש או ספורט, שמורות טבע, עתיקות, שטחי חניה, שדות תעופה, נמלים, מזחים, תחנות אוטובוסים, שווקים, בתי מטבחיים, בתי קברות, מבנים לצרכי חינוך, דת ותרבות, מוסדות קהילתיים, בתי חולים, מרפאות, מקלטים ומחסים ציבוריים, מיתקני ביוב, מזבלות, מיתקנים להספקת מים וכל מטרה ציבורית אחרת שאישר שר הפנים לענין סעיף זה”.
שר הפנים עשה שימוש בסמכותו שעל-פי הסיפא לסעיף 188(ב) לחוק התכנון והבניה והרחיב את רשימת “צרכי הציבור”, כדלקמן: מחסן חירום של רשות מקומית, תחנת מוניות, בתי אבות, מוסדות הכוללים יחידות סיעודיות לקשישים ומעונות דיור מוגן לקשישים, תחנות משטרה ותחנות שירות לכיבוי אש, שכונות מגורים לצורך קליטת עליה, בתי משפט ומשרדים ראשיים של רשויות מקומיות, מגרשים לקיום השתלמות מעשית בנהיגה, מעונות לסטודנטים, מעון למגורי אנשים עם מוגבלות, מתקנים לתחזוקה ותפעול של רכבת קלה ומתקני טיפול בפסולת.
בתיקון מס’ 103 לחוק התכנון והבניה הועברו סמכויות שר הפנים הקבועות בחוק לשר האוצר. בתקנות שהתקין שר האוצר הורחבה הגדרת “צרכי ציבור” גם לדיור בהישג יד להשכרה.
ככל ששר האוצר ירחיב בעתיד את רשימת “צרכי ציבור” שבסעיף 188(ב) לחוק התכנון והבניה, תורחב רשימת “הצרכים הציבוריים” שבסעיף 2(1) לפקודה, ובדרך זו תורחב סמכות ההפקעה המוקנית לשר האוצר. הטעם לכך הוא, שההפניה שבסעיף 2(1) לפקודה אל ההגדרה שבסעיף 188(ב) לחוק התכנון והבניה אינה הפניה חד-פעמית, שאירעה בעת מתן התוקף לתיקון מס’ 3, אלא היא הפניה דינאמית, המוסיפה להשתנות ולהתעדכן ככל שתתוקן רשימת “צרכי הציבור” שבסעיף 188(ב) לחוק התכנון והבניה.
רכיבים נוספים שבהגדרת “צורך ציבורי” בפקודת הסמכות להפקיע מקרקעין
רשימת הרכיבים שבהגדרת “צורך ציבורי” שבסעיף 2(1) של פקודת הקרקעות כוללת, בנוסף על אלה המנויים בסעיף 188(ב) לחוק התכנון והבניה, כל אחד מאלה, ולרבות צורך הנובע מהם או הכרוך בהם:
- מחנה צבאי, תחנת משטרה, בית סוהר, או מתקן או אתר המשמש לצורך צבאי או בטחוני;
- הקמה, הרחבה או פיתוח של יישוב;
- אתר המשמש או המיועד להנצחה, למורשת, לתיירות, או לצרכי דת לרבות תפילה וטקס דתי, או מקום קדוש;
- מתקן תשתית, כהגדרתו בסעיף 1 לחוק התכנון והבניה, התשכ”ה-1965, דהיינו, קווי תשתית ומתקני חיבור כהגדרתם בסעיף 274ב(ג) לפקודת העיריות [נוסח חדש], וכן כבלי תקשורת, מתקנים להולכת גז וצינורות להולכת חומרים מסוכנים כמשמעותם בחוק החומרים המסוכנים, התשנ”ג-1993;
- מתקן תקשורת, כהגדרתו בסעיף 1 לחוק התכנון והבניה, התשכ”ה-1965, דהיינו, תחנת שידור, כהגדרתה בחוק הרשות השניה לטלוויזיה ורדיו, התש”ן-1990, המשמשת או המיועדת לשמש לצרכי שידורי טלוויזיה בשיטה הספרתית;
- מתקן להתפלת מים ומתקן מים, לרבות מאגר;
- אתר סילוק וטיפול בפסולת;
- מעגן;
- תחנת גז, כהגדרתה בסעיף 42 לחוק משק הגז הטבעי, התשס”ב-2002, תחנת כוח, קווי הולכה והספקה של גז, נפט, דלק ומוצריהם ומתקנים לאכסונם וכל מתקן אחר המשמש לצרכי תשתיות;
- צורך ציבורי אחר, שאישר שר האוצר, בהתייעצות עם הוועדה המייעצת ובאישור ועדת הכספים של הכנסת.
סמכותו של שר האוצר לקבוע צרכים ציבוריים נוספים מוגבלת מעצם טיבה לצרכים שהם בעלי אופי ציבורי. אין השר מוסמך לקבוע שצורך פרטי מובהק יהיה בגדר “צורך ציבורי”.
חובת הפרסום ב”רשומות” של צרכים ציבוריים שייקבעו על-ידי שר האוצר
נשאלת השאלה, האם צרכים ציבוריים נוספים, שייקבעו על-ידי שר האוצר, בהתייעצות עם הוועדה המייעצת ובאישורה של ועדת הכספים של הכנסת, טעונים פרסום ב”רשומות”? נראה, כי למרות העדרה של הוראה בפקודת הפקעת קרקעות, המחייבת פרסום ב”רשומות” של צרכים ציבוריים נוספים שיקבע השר, יש לפרסמם ב”רשומות” כתנאי לתוקפם.
הסיבה לכך היא, שקביעה שכזו מהווה “תקנה בת-פעל תחיקתי”, החייבת פרסום ב”רשומות” לפי הוראות סעיף 17 לפקודת הפרשנות [נוסח חדש]. סימני ההיכר של “תקנה בת-פעל תחיקתי” הם שניים: (א) עליה לקבוע נורמה משפטית, שתביא לשינוי במשפט הנוהג במדינה; (ב) עליה להיות נורמה כללית או “מופשטת”, כלומר, נורמה המופנית אל הציבור כולו, או לפחות אל חלק בלתי-מסויים ממנו, שלא נקבע לפי שמותיהם של אלה, שאליהם מכוונת התקנה.
אין ספק, כי הרחבת הצרכים הציבוריים המנויים בסעיף 2 לפקודה על-ידי הוספת צרכים ציבוריים אחרים, יש בה כדי לקבוע נורמה משפטית חדשה, שלא היתה קיימת קודם לכן, שהרי על-ידי כך מתרחבות סמכויותיו של השר להפקיע את רכושו של הפרט לצרכים, שקודם לכן לא היה הוא מוסמך להפקיע למענם.
כמו כן, הרחבת ההגדרה אינה מיועדת להפקעה מסויימת ולאנשים מסויימים, אלא היא מאפשרת הפקעה במקרים שונים, שאינם קבועים מראש. המתבקש מכל האמור הוא, שקביעתו של שר האוצר, כי צורך מסויים הוא בגדר “צורך ציבורי” לפי סעיף 2(1) לפקודה הינה “תקנה בת-פעל תחיקתי”, החייבת פרסום ב”רשומות”, ותוקפה מיום הפרסום, כאמור בסעיף 17 לפקודת הפרשנות [נוסח חדש].
שר האוצר אינו מוסמך לאצול לאחר את סמכותו לקבוע “צרכי ציבור”
שר האוצר אינו מוסמך לאצול לאחר, אפילו הוא עובד ציבור, את סמכותו שעל-פי סעיף 2(1) לפקודת הקרקעות לקבוע מטרות מסויימות כ”צרכי ציבור”, שכן, דבר קביעתו של צורך מסויים כ”צורך ציבורי” מהווה “תקנה בת-פעל תחיקתי”, וסעיף 33(ב) לחוק-יסוד: הממשלה אוסר אצילת הסמכות להתקין תקנות. בהפקעות קיימת התנגשות מובנית בין האינטרס הפרטי לבין האינטרס הציבורי. ההתנגשות הזו הינה בעלת אופי כפול בשני מישורים:
האחד – זכותו של הבעלים לקניינו והתנגדותו לאקט ההפקעה, ולעומתו האינטרס הציבורי, המחייב את אקט ההפקעה בשל הצורך הציבורי. בהתגוששות הזו גובר על-פי-רוב האינטרס הציבורי, המחייב את שלילת קניינו של הבעלים במקרקעין והעברת הקניין לשימוש הציבור.
השני – זכותו של הבעלים לקבל פיצויי הפקעה מלאים, לעומת נסיונה של הרשות המפקיעה להקטין את הסכום שישולם ככל שניתן. במישור זה צריכה לגבור זכותו של הבעלים לקבל פיצויי הפקעה מלאים, שכן, תשלום פיצויים הוא תנאי מובנה בכוחה של הרשות להפקיע קרקע מבעליה.
(ראו בהרחבה: אריה קמר, דיני הפקעת מקרקעין, מהדורה שמינית (התשע”ד-2013), כרך ראשון, בעמ’ 93-87).
