הוראותיו של סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965
זכות התביעה לקבלת פיצויים לפי העילה הראשונה קמה מכוח סעיף קטן (א) של סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, אשר קובע, כי מקום שמקרקעין, שנמצאים בתחום תוכנית בנין עיר או גובלים בה, נפגעו על ידי תוכנית, שלא בדרך הפקעה, מי שהיה בעל המקרקעין ביום תחילתה של התוכנית, או בעל זכות אחרת בהם, זכאי לקבל פיצויים מהוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, ובלבד שהפגיעה איננה מסוג הפגיעות שמפורטות בסעיף 200 לחוק.
סעיף קטן (ב) של סעיף 197לחוק התכנון והבניה קובע, כי התביעה לפיצויים תוגש לוועדה המקומית תוך שלוש שנים מיום תחילת תוקפה של התוכנית. עוד קובע הסעיף כי שר הפנים רשאי להאריך את התקופה האמורה, מטעמים מיוחדים שיירשמו, אף אם עברה התקופה.
הפיצוי הדו שלבי נועד להיטיב את מצבו של בעל המקרקעין
הפיצוי הדו שלבי נועד להיטיב את מצבו של בעל המקרקעין, באופן אשר מקנה לו זכות לקבל פיצויים מלאים בעד הפגיעה התכנונית, שמקרקעיו נפגעו עקב מתן התוקף לתוכנית החדשה, ששינתה את ייעודם לצרכי ציבור ולהפקעה, וכל זאת מבלי שיצטרך להמתין לקבלת הפיצויים האמורים עד שיינקטו הליכי הפקעה.
במילים אחרות – ביסוד ההבחנה האמורה וקביעת פיצוי בגין כל שלב בנפרד עומדים, בין היתר: הרצון לצמצם את הנזק שנגרם לבעל המקרקעין המופקעים, נזק שפגיעתו מתגבשת עוד טרם בוצעה ההפקעה בפועל, וזאת עם פרסומה של התוכנית; העובדה שלא תמיד תוכנית אשר צופה הפקעה בעתיד אכן מסתיימת בביצוע הפקעה, ועל כן לתת מענה לנזקים של בעל המקרקעין, שערך מקרקעיו עלול להיפגע באופן משמעותי כתוצאה מהתוכנית; ובעיקר, האופי השוני של הפעולות, שהרי אף ששינוי הייעוד שמתבקש מהוראותיה של התוכנית נועד ליצור בסיס משפטי לביצוע ההפקעה, הרי זה איננו אלא מהלך תכנוני שצופה פני עתיד, ואשר אין בו כדי לגבש את מעשה הנטילה עצמו, השולל בפועל מבעל המקרקעין את זכות הבעלות.
פגיעה במקרקעין על ידי תוכנית והפקעה נלווית
מקרקעין הנמצאים בתחום תוכנית בנין עיר או הגובלים בה, שנפגעו על ידיה שלא בדרך הפקעה, או בשלב מאוחר יותר הופקעו, עומדות לבעל המקרקעין או לבעל זכות אחרת בהם שתי עילות תביעה נפרדות ועצמאיות: האחת – תביעה לפיצויים בעד הפגיעה התכנונית שנגרמה למקרקעין על ידי התוכנית, והשניה – תביעה לפיצויים בעד הפגיעה הקנינית שנגרמה עקב הפקעת המקרקעין במצבם החדש (פיצוי דו שלבי).
הזכות לפיצויים שלפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה נועדה לתת פיצוי בעד הפגיעה התכנונית
התביעה לפיצויים בעד הפגיעה התכנונית שנגרמה בתוכנית החדשה נועדה לפצות את בעל המקרקעין או בעל זכות אחרת בהם על הקטנת אפשרויות הניצול התכנוני של המקרקעין. הפיצוי הינו בגובה ההפרש בשווי המקרקעין בין מצבם ערב תחילת התוכנית לעומת מצבם כפי שהוא אחרי תחילת התוכנית.
הפגיעה נבדקת לפי מבחן אובייקטיבי של מידת הפגיעה במקרקעין, כלומר, בתכונותיהם כמקרקעין, ולא בהתאם למבחן סובייקטיבי של פגיעה באדם שמחזיק באותו זמן במקרקעין. המועד הקובע לשומת הפיצויים שעל פי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה הינו מועד תחילתה של התוכנית.
בקביעת שווי המקרקעין צריך להתחשב הן בשימושים והן בפוטנציאל
בעת קביעת שווי המקרקעין במצבם ערב תחילת התוכנית החדשה צריך להתחשב בכל השימושים, אשר ניתן לעשות במקרקעין בהתאם לתוכנית הישנה נשואת תוכנית השינוי, בהתעלמות מהגבלות השימוש אשר הוטלו על פי חוק התכנון והבניה בשלבים של הכנת תוכנית השינוי (לפי סעיף 78 לחוק התכנון והבניה) או בשלבי הפקדת התוכנית (לפי סעיפים 97א ו-98 לחוק), וכן תוך התעלמות מהירידה בשווי המקרקעין בשוק עם היוודע הכוונה לשנות את ייעודם או את אפשרויות ניצולם במסגרת הליכי הכנתה של התוכנית החדשה. כמו כן, בקביעת השווי יש לנטרל מהשווי של המקרקעין את ציפיות שוק הנדל"ן להפקעה בעתיד של המקרקעין ללא פיצוי.
בקביעת השווי ניתן להביא בחשבון גם סיכוי סביר לשינוי הייעוד של המקרקעין אלמלא התוכנית החדשה. אין להעריך את מידת הפגיעה במקרקעין עקב התוכנית החדשה תוך מתן התייחסות לשינוי הייעוד אשר יחול ביתר המקרקעין שבסביבה לאחר תחילתה של התוכנית החדשה ומכוחה. באופן זה, מקרקעין שנועדו בתוכנית לבניה והפכו לבעלי ייעוד ציבורי אינם בעלי ערך גבוה יותר מאשר ערב אישור התוכנית, גם אם יתר המקרקעין המצויים באותו אזור יהפכו לפי התוכנית למיועדים לבניה רבה וצפופה יותר.
הזכות לפיצויים שלפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה חלה גם לגבי תוכנית שקובעת הפקעה עתידית
בעל המקרקעין או בעל זכות אחרת בהם זכאי לקבל פיצויים לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, גם כאשר שינוי הייעוד בתוכנית החדשה נעשה למטרה של הפקעה בעתיד. הזכות לפיצויים קמה עם מתן התוקף לתוכנית החדשה ללא קשר למועד ההפקעה בפועל, שכן, הנזק הנגרם עקב השינוי הייעוד הוא נזק מיידי.
אם לא ייאמר כן, תוכל הוועדה המקומית, שרוצה להפקיע מקרקעין בתשלום פיצויים בשיעור מינימלי, ללכת בדרך פשוטה זו: תחילה לשנות את ייעוד המקרקעין לייעוד של הפקעה ואחר כך להפקיעם. במצב זה, היא תהיה פטורה, הן מחובת תשלום הפיצויים בגין שינוי הייעוד לפי חוק התכנון והבניה, והן מעולו של החוק שמכוחו נעשתה הפקעה, כיוון שבעת ביצוע ההפקעה הממשית המקרקעין כבר יהיו חסרי ערך כמעט בעטיו של שינוי הייעוד. במרבית המקרים פיצוי זה הוא בעיקר הפיצוי בעד המקרקעין, שכן, שינוי הייעוד מביא בעקבותיו את ההפקעה.
אין להפחית מהפיצויים שלפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה את השטח שניתן להפקיע ללא תשלום פיצויים
מהפיצויים בעד שינוי הייעוד אין להפחית את השטח אשר ניתן להפקיע ללא תשלום פיצויים על יסוד סעיף 190(א)(1) לחוק התכנון והבניה, גם אם שינוי הייעוד נעשה למטרת הפקעה עתידה. הסיבה לכך היא שהבעלים זכאי לפיצויים מלאים בעד הפגיעה במקרקעין אלא אם כן קיימת בחוק הוראה מפורשת, אשר שוללת או מקטינה את שיעור הפיצויים. בהבדל מההוראה המפורשת אשר קיימת לעניין זה בסעיף 190(א)(1) לחוק לגבי שלב ההפקעה, אין בחוק הוראה דומה לגבי שלב שינוי הייעוד. המסקנה המתבקשת היא, איפוא, שהבעלים זכאי לפיצויים מלאים בעד הפגיעה שנגרמה עקב שינוי הייעוד.
הזכות לפיצויים בעד אובדנה של זכות השימוש עד לביצוע ההפקעה
ייעודם של מקרקעין בתוכנית להפקעה מזכה את בעל המקרקעין או את בעל זכות אחרת בהם לקבל פיצויים בעד אובדן זכות השימוש בהם בתקופה אשר בה נמנע בפועל השימוש במקרקעין ועד לתפיסת ההחזקה בהם בעקבות נקיטתם של הליכי ההפקעה.
הזכות לקבל פיצויי הפקעה
זכות התביעה לפי העילה השניה קמה בעקבות נקיטת הליכי הפקעה. פיצויי הפקעה נועדו לתת פיצוי לבעל המקרקעין או לבעל זכות אחרת במקרקעין שהופקעו עבור נטילת זכויות הקנין אשר מוקנות לו במקרקעין. בהבדל מהזכות לקבלת פיצויים בעד הפגיעה התכנונית, שהיא זכות שנוצרה בסעיף 197 לחוק התכנון והבניה, הזכות לקבלת פיצויי הפקעה קיימת גם כאשר לא נקבעה הוראה מפורשת בחוק, אשר מקנה סמכויות הפקעה, בדבר הזכות לקבל פיצויים. הזכות לקבל פיצויי הפקעה קיימת ועומדת כל עוד היא לא נשללה במפורש בחוק.
סכום הפיצויים בעד ההפקעה נקבע על יסוד שווי המקרקעין ביום הקובע לשומת פיצויי ההפקעה, דהיינו, לפי שוויים הנמוך יותר של המקרקעין עקב ייעודם החדש להפקעה. ההצדקה לקביעת הפיצויים על פי עילה זו על יסוד השווי הנמוך יותר של המקרקעין היא, שבעל המקרקעין איננו יכול ליהנות משני העולמות: מצד אחד – לקבל פיצויים על יסוד סעיף 197 לחוק התכנון והבניה עקב שינוי התוכנית, סמוך לאחר שינוי התוכנית, ומהצד השני – לתבוע כי בקביעת השווי במסגרת ההפקעה, אשר נעשית במועד מאוחר יותר, כאשר שווי המקרקעין נמוך יותר, יתעלם בית המשפט משינוי זה, שאם לא כן יעלה סכום הפיצויים הכולל שיקבל הבעלים על שווי המקרקעין ערב שינוי ייעודם בתוכנית החדשה.
סכום הפיצויים הכולל אשר ישולם לבעל המקרקעין, ולרבות הפיצויים שישולמו לבעל זכות אחרת במקרקעין לפי שתי העילות האמורות לא יעלה על הערך המלא של המקרקעין כפי שהיה ערב מתן התוקף לתוכנית אשר ייעדה אותם להפקעה.
התיישנות זכות התביעה לפיצויים שלפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה
לא הגיש בעל המקרקעין או בעל זכות אחרת בהם את התביעה לפיצויים בעד הפגיעה שנפגעו המקרקעין עקב שינוי הייעוד בתוכנית החדשה בתוך המועד שנקבע בסעיף 197 לחוק התכנון והבניה, כלומר, תוך שלוש שנים מיום שניתן התוקף לתוכנית החדשה, בעל הזכות לא יוכל לתבוע את הפיצוי בעד הפגיעה התכנונית במסגרת התביעה לפיצויי הפקעה.
(ראו בהרחבה: אריה קמר, דיני הפקעת קרקעות, מהדורה שמינית (התשע"ד-2013), כרך ראשון, בעמ' 651-640).
