שיקולי בית המשפט בביטול הפקעה לפי חוק התכנון והבניה

ביטול הפקעה מותנה בחלוף פרק-זמן סביר להפעלת סמכויות הוועדה המקומית מבלי שהופעלו

על-מנת שבית המשפט ייעתר לעתירה ויתן צו המבטל הפקעה, או המורה על נקיטת ההליכים הדרושים להשלמת הפקעה בתוך פרק-זמן קצוב, צריך בעל המקרקעין להוכיח, כי חלף פרק-זמן העולה על הסביר, שבמסגרתו צריכה היתה הוועדה המקומית להפעיל את סמכויותיה, אך היא לא עשתה כן. עצם השימוש במושג הסבירות מעיד על כך, שפרק-זמן זה אינו מוגדר וקצוב, אלא הוא משתנה מהפקעה להפקעה, בהתאם לנסיבותיה, לאור מגוון הנתונים האובייקטיביים והסובייקטיביים, האופפים אותה.

הגורמים המשפיעים על סבירות או העדר סבירות ההשתהות מצד הוועדה המקומית

הגורמים המשפיעים על סבירות או על העדר סבירות ההשתהות מצד הוועדה המקומית בנקיטת הליכים הם, בין היתר, אלה: משך-הזמן שבו היו המקרקעין מוקפאים לשימושו של הבעלים עקב ייעודם הציבורי בתוכנית, פרק-הזמן שנקבע בתוכנית של ביצוע הפקעה (אם נקבע), משך-הזמן לביצוע המטרה הציבורית שנקבע בתוכנית, פרק-הזמן שחלף, מורכבותם של הליכי התכנון הנדרשים לשם מימוש תכלית ההפקעה, הנזק שנגרם לבעלים עקב ההשתהות, הנזק שייגרם לציבור כתוצאה מביטול ההפקעה, היקף השטח המופקע, מטרת ההפקעה, המשאבים העומדים לרשותה של הוועדה המקומית לצורך מימוש יעדי ההפקעה.

האפשרות לרכוש אותה חלקה או חלקה חלופית בכסף מלא, זמינותם של שטחים אחרים למימוש המטרה הציבורית, התנהלותה של הוועדה המקומית, התקדמות הליכי ההפקעה לגבי מקרקעין אחרים המצויים בתחום ההפקעה, נכונותה של הוועדה המקומית לממש באופן מיידי על המקרקעין, גם אם באיחור, את המטרה הציבורית, ומאידך – העדר כוונה קונקרטית לממש על המקרקעין במועד נראה לעין מטרה ציבורית כלשהי, וכיוצא בהם.

ניתן להביא בחשבון גם אי-עשייה או מחדל, שאירעו לאחר מועד הגשת העתירה, כאשר ברור, כי אי-העשייה או המחדל לא נבעו מעצם קיומם של ההליכים המשפטיים. אין די בהכרזות מילוליות ערטילאיות בדבר כוונה לנצל את המקרקעין בעתיד למטרה ציבורית, ויש, איפוא, לבחון בחינה תכליתית את התנהגותה של הוועדה המקומית בהקשר לכך, על רקע מכלול הנתונים.

כללו של דבר: השתהות בלתי-סבירה אינה רק אמת-מידה ראייתית לזניחת מטרת ההפקעה, אלא היא גם אמת-מידה לקביעת סבירות המעשה המינהלי. לפיכך, גם אם משך-הזמן שחלף אינו מתיישב עם המסקנה, כי הוועדה המקומית זנחה את מטרת ההפקעה, יש שבית המשפט ימצא עילה להתערבותו, אם חרגה הוועדה המקומית מעבר לסביר.

במקרה שכזה, על בית המשפט לשקול את הנזק לאדם, כפרט, אשר בית המשפט מצווה להגן על זכות הקנין שלו, כנגד הנזק לציבור. בית המשפט צריך לאזן, זה כנגד זה, כל אינטרס מן האינטרסים השייכים לענין, תוך מתן משקל ראוי לכל אחד מהם.

השתהות בלתי-סבירה לא בהכרח תביא לביטול הפקעה

גם קביעה שההשתהות הינה בלתי-סבירה לא תביא, בהכרח, לביטול הפקעה. בטרם יחליט בית המשפט, כי יש מקום לנקוט בצעד דראסטי זה, עליו להוסיף ולבחון, בין היתר, את הנזק שייגרם עקב הביטול לאינטרס הציבורי, ובאותו האופן – את התועלת הציבורית מהותרת השטח בידי הוועדה המקומית, וכן את היחס שבין נזק זה לבין הנזק שנגרם לבעלי המקרקעין הן בשל ההפקעה והן בשל ההשתהות.

בגדר שיקוליו יתן בית המשפט את דעתו גם להיתכנות של מימוש המטרה הציבורית בפרק-זמן נראה לעין. ככל שגדל האינטרס הציבורי בביצוע ההפקעה, כן תגבר הנטייה שלא לבטל את ההפקעה .

הסעד על ביטול הפקעה הוא דראסטי וחריג

הסעד של ביטול הפקעה הוא סעד דראסטי וחריג, שמקומו יכירנו רק מקום בו השתהותה של הוועדה המקומית בביצוע ההפקעה או במימושה מגיעה כדי השתהות קיצונית.

ביטול הפקעה לא נועד להעניש את הוועדה המקומית על מחדלה, אלא להבטיח שייעשה שימוש במקרקעין לטובת האינטרס הציבורי, להגן על זכות הקנין של הפרט ולהמריץ את הוועדה להפעיל את חובתה לפעול. כאשר מתקבל הרושם, שהוועדה מבצעת את הנדרש ממנה ופועלת במהירות ראויה להגשמת מטרת ההפקעה, הגם שבאיחור, יצדיק האינטרס הציבורי, במרבית המקרים, שההפקעה לא תבוטל ותינתן האפשרות לוועדה להתקדם הלאה.

הקפדה יתרה עם הוועדה, כי לא תשקוט על השמרים וכי תפעל במרץ להגשמת תכליות ההפקעה עד כדי ביטול הפקעה במקרה החריג שבו היא מפרה את חובתה, בהתקיים תנאים רלוונטיים נוספים, עשויה לשמש תמריץ לוועדה לפעול בשקידה ובמהירות ראויה למימוש מטרות ההפקעה, לשקול לעומק את הצורך בהפקעה בטרם ביצוע, וכשהדבר אפשרי – להקדים ולבחון את היתכנות הפרוייקט עובר להפקעה.

הדבר אף עשוי לקדם נורמה, שבה השימוש בכלי החד של הפקעה ייוחד למקרים, אשר קיים בהם צורך ציבורי אמיתי ובר-יישום, ולעודד שימוש יעיל במשאב המקרקעין המוגבל. באותם המקרים, שבהם מוכיחה הוועדה המקומית שהיא פועלת למימוש מטרת ההפקעה, עשוי בית המשפט לקצוב לה פרק-זמן, לא ארוך, למימוש המטרה, שלאחריו תבוטל ההפקעה.

אין קשר הכרחי בין ביטול הפקעה לבין שינוי ייעוד המקרקעין

אין קשר הכרחי בין ביטול הפקעה לבין שינוי ייעודם של המקרקעין במישור התכנוני. אם בית המשפט מגיע למסקנה, כי הוועדה המקומית זנחה את מטרת ההפקעה, או אז שינוי ייעוד המקרקעין אינו תנאי להשבת המקרקעין לבעליהם המקוריים. ביטול הפקעה הוא סעד, שבית המשפט מוסמך לתת כאשר מוכחת לפניו זניחת מטרת ההפקעה. סעד זה הוא במישור הקניני.

על כן, כאשר בית המשפט מורה על ביטול הפקעה, הוא אינו מתערב בשאלה התכנונית של ייעוד המקרקעין, אלא בוחן את התנהלותה של הוועדה המקומית, שהפקיעה את המקרקעין, או שהיתה מוסמכת להפקיעם מבלי שנקטה בהליכי ההפקעה, בהתאם לכללי המשפט המינהלי. השאלה המתעוררת, איפוא, בפני בית המשפט אינה השאלה התכנונית של קיום צורך במקרקעין המיועדים לשימוש מסויים במקום מסויים, אלא השאלה של תקינות פעולת הוועדה ביחס למקרקעין שהופקעו.

בנסיבות אלה, כאשר בית המשפט מגיע למסקנה, כי יש להורות על ביטול ההפקעה, עלול להיווצר מצב, שבו מצויים בידי בעל המקרקעין שהופקעו מקרקעין, שייעודם הוא ציבורי ואין באפשרותו לממש ייעוד זה בעצמו. מצב זה מגביל אומנם משמעותית את בעל המקרקעין במימוש זכויותיו הקניניות, אך הוא מצמצם את עוצמת הפגיעה בזכות הקנין, הכרוכה בהפקעה עצמה.

למעשה, מצב דברים זה מחזיר את הגלגל אחורה לנסיבות, ששררו לאחר קביעת ייעודם הציבורי של המקרקעין במישור התכנוני ובטרם בוצעה הפקעה. אין בהכרח לשלול את האפשרות, שהבעלים הפרטי ישתמש במקרקעין לייעוד ציבורי, או ישכיר את המקרקעין לגוף ציבורי זה או אחר, כך שיתמלא הייעוד הציבורי.

ביטול הפקעה אינו גורר אחריו את שינוי ייעוד המקרקעין

ביטול הפקעה אינו גורר אחריו את שינוי ייעודם של המקרקעין. הביטול אף אינו מחזיר את ייעוד המקרקעין לזה שהיה קיים טרם יועדו המקרקעין לשימוש ציבורי. ביטול ההפקעה מחזיר את מצב הדברים למצב שהיה עובר להודעת ההפקעה, דהיינו, המקרקעין חוזרים לבעליהם המקוריים.

עם זאת, ייעודם נותר כפי שהיה על-פי התוכנית החלה עליהם, שהרי ביטול הפקעה אין משמעו ביטול ההוראה בתוכנית, שקבעה את הייעוד הציבורי. לשון אחר: מקרקעין שיועדו לשימוש כשטח ציבורי נותרים כמקרקעין שזה ייעודם, אף אם חזרו לידי בעליהם.

ההחלטה בדבר שינוי ייעודם של המקרקעין הינה החלטה תכנונית, אשר בית המשפט אינו המוסד המתאים לקבלה. על בעל המקרקעין, אשר מעוניין בשינוי הייעוד, לפנות לרשויות התכנון וליזום תוכנית חדשה במקרים שבהם הורתה ערכאה שיפוטית על ביטול הפקעה מחמת זניחת המטרה. ברי, כי על הרשות יוטל נטל בעל משקל לנמק מדוע לא ישונה הייעוד הציבורי בהתאם. לצד זאת, חובה לומר, כי מבחינה עקרונית נתונה בידי הרשות האפשרות להשאיר את הייעוד הציבורי על כנו, אם יימצא צורך עדכני בכך.

אינטרס ציבורי חיוני עשוי להשאיר הפקעה על כנה

לעיתים, חרף השתהותה הקיצונית של הוועדה המקומית בנקיטה בהליכי הפקעה או במימושה של המטרה הציבורית במקרקעין שהופקעו, עשוי בית המשפט להגיע למסקנה, שמאזן האינטרסים מטה את הכף לטובת אינטרס ציבורי חיוני, המצדיק את הותרת ההפקעה על כנה.

אי-ביטול הפקעה בשל אינטרס ציבורי חיוני כמקים זכות לקבלת פיצויי הפקעה נוספים

במקרים שבהם מגיע בית המשפט למסקנה, שחרף השתהותה הקיצונית של הוועדה המקומית בנקיטה בהליכי הפקעה או במימושה של המטרה הציבורית במקרקעין שהופקעו, מטה מאזן האינטרסים את הכף לטובת אינטרס ציבורי חיוני, המצדיק את הותרת ההפקעה על כנה, ראוי לבחון את האפשרות להרחיב את קשת הסעדים, העומדים לבעל המקרקעין במקרקעין שהופקעו, בנסיבות שבהן נגרמה לו פגיעה ממעשיה או ממחדליה של הוועדה המקומית בהשתהותה בביצוע ההפקעה או במימושה. הרחבת קשת הסעדים תהיה בקביעתו של פיצוי נוסף, שיינתן לבעלים, מקום שהשבת המצב לקדמתו אינה סבירה או אינה אפשרית.

הפיצוי יכול להעשות על-ידי חישוב מחדש של פיצויי ההפקעה, על-פי שווי המקרקעין במועד, שבו נקטה הוועדה המקומית בצעדים הנחוצים הראשונים לצורך הוצאתה לפועל של המטרה הציבורית, אשר לשמה הופקעו המקרקעין מלכתחילה, תוך ניכוי פיצויי ההפקעה שנתקבלו, אם נתקבלו, אצל בעל המקרקעין עת הופקעו המקרקעין. אכן, בנסיבות מסויימות, סעד מעין זה עשוי להביא לפיצוי-יתר של הבעלים.

ניתן לטעון, כי בעל המקרקעין נהנה מפירות כספי הפיצויים, ששולמו לו בעת הפקעת קרקעות, וחישוב מחדש של פיצויי הפקעה במועד מאוחר יותר יעניק לו פיצוי נוסף. יחד עם זאת, אמון הציבור בשלטון וברשויות החוק, האינטרס הפרטי של בעל המקרקעין בכך שהפקעת המקרקעין לא נעשתה לשווא.

האינטרס הציבורי שבניצול מהיר ויעיל של מקרקעין שהופקעו ופערי הכוחות בין האזרח לרשות, כל אלה עשויים להצדיק את חיובה של הוועדה המקומית לשאת, במקרים מסויימים, בפיצויי הפקעה על-פי שווי המקרקעין במועד, שבו החלה הוועדה המקומית לנקוט בצעדים, שנועדו להגשים את התכלית הציבורית של ההפקעה.

ביטול הפקעה אינו שולל את סמכות הוועדה המקומית להפקיע מחדש

בוטלה הפקעה על-ידי בית המשפט מחמת זניחת מטרת ההפקעה המקורית, עומדת לוועדה המקומית, בנסיבות המתאימות, האפשרות להפקיע מחדש את המקרקעין. עם זאת, הנטל המוטל על הוועדה להצדיק את ההפקעה החוזרת כבד יותר.

הגשת עתירה נוספת לביטול הפקעה

נדחתה עתירה לביטול הפקעה בטענת השתהות, בנימוק שטרם חלף די זמן, אין הצדקה לחסום את דרכו של בעל המקרקעין מלהגיש עתירה שניה לביטול ההפקעה ולהשבת המקרקעין לידיו, ככל שיחלוף פרק-זמן משמעותי נוסף ממועד פסק-הדין הראשון, אשר יהיה בו כדי ללמד, שמטרת ההפקעה אכן נזנחה, וזאת בהצטרפו לפרק-הזמן שבין ההפקעה לבין פסק-הדין הראשון, או במקרה שיתווסף נתון משמעותי אחר, המלמד על זניחת מטרת ההפקעה.

(ראו בהרחבה: אריה קמר, דיני הפקעת מקרקעין, מהדורה שמינית (התשע"ד-2013), כרך ראשון, בעמ'  458-448).