סמכות ההפקעה וכנגדה – חובת תשלום פיצויי הפקעה
בהפקעות קיימת התנגשות מובנית בין האינטרס הפרטי לבין האינטרס הציבורי. ההתנגשות הזו הינה בעלת אופי כפול בשני מישורים:
האחד – זכותו של הבעלים לקניינו והתנגדותו לאקט ההפקעה, ולעומתו האינטרס הציבורי, המחייב את אקט ההפקעה בשל הצורך הציבורי. בהתגוששות הזו גובר על-פי-רוב האינטרס הציבורי, המחייב את שלילת קניינו של הבעלים במקרקעין והעברת הקניין לשימוש הציבור.
השני – זכותו של הבעלים לקבל פיצויי הפקעה מלאים, לעומת נסיונה של הרשות המפקיעה להקטין את הסכום שישולם ככל שניתן. במישור זה צריכה לגבור זכותו של הבעלים לקבל פיצויי הפקעה מלאים, שכן, תשלום פיצויים הוא תנאי מובנה בכוחה של הרשות להפקיע קרקע מבעליה.
פרשנותם של חוקי הפקעה
חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו העלה את זכות הקניין למדרגה של זכות חוקתית על-חוקית. בעקבות חקיקתו, התחזק והתבסס עוד יותר מעמדה של הזכות לקבלת פיצויים בעד הפקעת מקרקעין. גם חוקי הפקעה שנחקקו קודם לחקיקתו של חוק-היסוד, דוגמת פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943, וחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, העומדים על כנם על-פי הוראת סעיף 10 לחוק-היסוד – פרשנותם, איזוניהם הפנימיים והפעלתם צריכים להיות מושפעים ממעמדה החוקתי של זכות הקניין, שנקבע בחוק-היסוד.
פירושם של חוקים אלה צריך להיות דווקני ובאופן שיצמצם את הפגיעה בזכות הקניין. במילים אחרות: חוק-היסוד הכניס שינוי באיזון שהיה קיים בין זכות הקניין של בעלי הזכויות במקרקעין המופקעים לבין צרכי הכלל. השינוי אינו פוגע בתוקפם של דברי החקיקה שנחקקו קודם לחקיקתו של חוק-היסוד, אך הוא מוביל לשינוי בהבנת תכליתם; הוא מוביל להתחשבות גוברת בזכויותיהם של בעלי הזכויות במקרקעין המופקעים.
מהותם של פיצויי הפקעה
סמכותה של הרשות להפקיע את רכושו של הפרט כפופה להגבלה, שעליה ליתן לפרט פיצוי, בין בכסף ובין בעין, בעד הרכוש שנלקח בכפייה. בצד הפגיעה על-ידי הרשות בזכות הקנינית של הפרט, חייבת להיות לפרט זכות לפיצוי. זהו הצד הנגדי של הסמכות להפקיע. הפקעה בלא פיצוי נתפסת כחריג, שאינו משקף את הכלל. הפיצוי משפיע על המידתיות של הפגיעה; תשלום פיצויי הפקעה מצמצם את הפגיעה בזכות הקניין, כדי שלא תעבור את המידה הראויה. תכליתו של הפיצוי לרכך ולתקן, ככל שניתן, את הפגיעה בזכות הקניין. מבחינה זו, הפיצוי משמש מעין תחליף עבור הקניין שנשלל והוא מבטא את מעמדה החוקתי של זכות הקניין.
הפיצוי מגשים, איפוא, את עקרון הצדק המתקן. אין מטילים את ההפסד הכספי על הבעלים של המקרקעין המופקעים, אלא הציבור כולו נושא בנטל הכספי, בדרך של תשלום פיצויים. זהו ביטוי לעקרון של צדק חלוקתי.
תשלום הפיצויים גם מקיים את עקרון השוויון, שכן, בלא פיצוי שכזה תפגע ההפקעה בשוויון, מכיוון שרק אותם בעלי המקרקעין הדרושים לשימוש הציבור, להבדילם מבעלי מקרקעין אחרים, יצטרכו לשאת במימון התועלת הציבורית, בלא שקיימת הצדקה להטיל את המימון על בעלים אלה בלבד. פיצויו של בעל המקרקעין בגין ההפקעה מביא, איפוא, לתוצאה צודקת והוגנת במישור יחסיהם של בעל הזכויות והרשות המפקיעה.
תשלום פיצויי הפקעה מקיים את עקרון השוויון
תשלום הפיצויים גם מקיים את עקרון השוויון, שכן, בלא פיצוי שכזה תפגע ההפקעה בשוויון, מכיוון שרק אותם בעלי המקרקעין הדרושים לשימוש הציבור, להבדילם מבעלי מקרקעין אחרים, יצטרכו לשאת במימון התועלת הציבורית, בלא שקיימת הצדקה להטיל את המימון על בעלים אלה בלבד. פיצויו של בעל המקרקעין בגין ההפקעה מביא, איפוא, לתוצאה צודקת והוגנת במישור יחסיהם של בעל הזכויות והרשות המפקיעה.
תשלום פיצויי הפקעה כתמריץ בבחינת ההצדקה לביצועה
ביסוד חובת הפיצוי לבעל הזכויות שהופקעו עומד גם שיקול של יעילות. הפנמת עלויות ההפקעה בידי הרשות המפקיעה מתמרצת אותה להפעיל שיקול-דעת הולם באשר לכדאיות ההפקעה, וזאת עוד בטרם תבצע את ההפקעה, באופן שיבטיח, כי היא תימנע ככל האפשר מביצועה של הפקעה בהיקף, שאינו דרוש לה למימוש המטרה הציבורית.
היקפם של פיצויי הפקעה
הפיצוי בעד הזכויות במקרקעין שהופקעו צריך להיות פיצוי מלא, נאות, הולם והוגן. מטרתו להעמיד את הבעלים של כל זכות או טובת-הנאה במקרקעין שהופקעו באותו מצב כספי, שבו הם היו מצויים אלמלא ההפקעה, כך שבכספי הפיצויים שיקבלו מהרשות המפקיעה יוכלו לרכוש זכות דומה לזו שהופקעה מידיהם. עקרון המידתיות מחייב, שהזכות לפיצויים תפורש באופן רחב, אשר יביא את היקף הפגיעה הכספית בבעל הזכויות שהופקעו לידי מינימום הכרחי.
אין מקום לטענה כי פיצויי הפקעה מטילים מעמסה על הרשות
מקום בו מפקיעה הרשות את זכות הקניין של הפרט למען צרכי הציבור, זכותו של הפרט היא לקבל פיצוי נאות על הפגיעה בו, והטענה שחובת הפיצוי מעמיסה על הרשות נטל כספי שאינה יכולה לעמוד בו, לאו טענה היא. הרשות לא תישמע בטענה, כאילו טעמי תקציב מונעים אותה מלעמוד בנטל התשלום לפרט, שזכות קניינו נפגעה על-ידי פעולת הרשות.
אם סבור בית המשפט, כי לשון ותכלית החוק הספציפי מטות את הכף לטובת קבלת הפרשנות המרחיבה, וכל שעומד מנגד הוא השיקול התקציבי, אזי אין מקום לאימוץ פרשנות מצמצמת של החוק רק מהטעם התקציבי. זאת ועוד; כשעל הפרק ניצבת תביעה למימוש זכות-יסוד, משקלם היחסי של השיקולים התקציביים אינו יכול להיות גדול. הזכות לקבל פיצויים בעד הפקעת מקרקעין הינה כאמור זכות-יסוד חוקתית על-חוקית, על כן, הטענה, כי הפיצויים מעמיסים על הרשות המקומית נטל כבד אינה טענה הראויה להישמע.
הרשות המפקיעה היא זו שחבה בתשלום פיצויי הפקעה
החובות בתשלום פיצויי ההפקעה מוטלת על הרשות שביצעה את ההפקעה בפועל בהפקעה שבוצעה בידי שר האוצר או שר התחבורה על יסוד סמכותם שבפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943, מוטלת החבות בתשלום הפיצויים על מדינת ישראל. בהפקעה לפי פקודת הקרקעות בידי מי שהורשה על-ידי אחד השרים הנ"ל, על יסוד הרשאה שניתנה לפי סעיף 22(2) לפקודה, מוטלת החבות בתשלום הפיצויים על המורשה (לדוגמה: נתיבי ישראל – החברה הלאומית לתשתיות בע"מ, חברת רכבת ישראל בע"מ, חברת נת"ע בע"מ, חברת נתיבי איילון בע"מ, וגופים אחרים).
בהפקעה לפי פקודת הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח), 1943, מוטלת החבות בתשלום הפיצויים על הרשות שהורשתה על-ידי שר התחבורה לתפוס את ההחזקה במקרקעין, לפי סעיף 4(1) לפקודה (לדוגמה: מע"ץ, נתיבי ישראל – החברה הלאומית לתשתיות בע"מ, רכבת ישראל בע"מ, וגופים אחרים).
בהפקעה לפי פרק ח' לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, מוטלת החבות בתשלום הפיצויים על הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה.
(ראו בהרחבה: אריה קמר, דיני הפקעת מקרקעין, מהדורה שמינית (התשע"ד-2013), כרך ראשון, בעמ' 75-60, 619-618).
