פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 הינה החוק המרכזי המקנה סמכויות הפקעה
החוק המרכזי, המקנה סמכות רחבה וכללית להפקיע מקרקעין בישראל, הינו פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943. הפקודה מסמיכה את שר האוצר וכן את שר התחבורה והבטיחות בדרכים להפקיע את הבעלות במקרקעין, או זכויות אחרות בהם. המינוח שבו נוקטת הפקודה עשוי להטעות.
הפקודה מדברת על “רכישה” של המקרקעין. ברם, אין המדובר ברכישה הסכמית, אלא ברכישה כפויה – הפקעה. השר אינו מבקש מבעל הזכויות את הסכמתו של האחרון להקניית זכויותיו במקרקעיו לשר, אלא השר מודיע לבעל הזכויות על כוונתו לרכוש אותם מידיו, בכפייה.
הוראותיה של פקודת הקרקעות הינן ארכאיות וטעונות תיקון ושינוי
הפקודה הינה דבר חקיקה מנדטורי. היא נחקקה עוד בשנת 1943. במקצת הענינים הוראותיה של הפקודה הינן דרקוניות וארכאיות. הן מתאימות לחקיקה שנעשית בידי ריבון זר, הדואג לאינטרסים שלו, להבדיל מחקיקה הנעשית בידי גוף פרלמנטרי של המדינה.
הוראותיה של הפקודה בכל הנוגע לפיצויים בעד הפקעת מקרקעין עלו באופן כללי בקנה אחד עם החקיקה והפסיקה ששררו באנגליה באותה עת. לא כן הדבר בכל הנוגע להוראותיה של הפקודה באשר לסמכויות ההפקעה, באשר למקצת מהליכי ההפקעה, ובאשר לאפשרות להפקיע חלק מהמקרקעין ללא תשלום פיצויים.
הוראות דוגמת הוראותיה אלה של הפקודה לא היו מצויות בחקיקה האנגלית. הוראות אלה התאימו רק למושבות-הכתר. ברם, לאור התנהגותו של המחוקק הישראלי במרוצת עשרות השנים שחלפו מאז הסתיים המנדט, דומה, כי אין לבוא בטרוניה אל שלטונות המנדט, שכן, גם המחוקק הישראלי לא עשה כמעט מאומה במשך עשרות השנים שחלפו עד לשנת 2010 לתיקונן של ההוראות הדרקוניות והארכאיות שבפקודה.
מבחינה צורנית, נוסחה המחייב של הפקודה הוא הנוסח האנגלי; המחוקק הישראלי לא טרח להחליף את נוסחה המקורי של הפקודה בנוסח חדש, שהיה מתקן ומעדכן את התרגום העברי הארכאי והבלתי-מדוייק של הפקודה. מבחינה מהותית, לא טרח המחוקק הישראלי לשנות, לתקן ולהתאים את הוראות הפקודה עם חלוף העיתים ולאור השינויים שהוכנסו במשפט בתחומים שונים, דוגמת המשפט המינהלי, זכויות האדם ודיני הקנין.
הצורך בתיקונה ובשינויה של פקודת הקרקעות
בית המשפט העליון התריע, וחזר והתריע, באשר לעוול שנגרם לבעלי מקרקעין שהופקעו עקב הוראות שונות של פקודת הקרקעות, אך המחוקק התעלם במשך שנים מההערות, ולא בכדי. כל תיקון שהיה מבוצע בהוראותיה של הפקודה, ממילא חייב היה להיות לטובת האזרח, תוך גרימת הכבדה כספית ופרוצדורלית על הרשות המפקיעה. בכך לא חפצו רשויות השלטון, שהעדיפו להשאיר את הוראות הפקודה על מכונן.
עתה, נכונותן של הרשויות להכניס תיקונים בהוראות הפקודה קטנה שבעתיים, שכן, תיקונים אלה חייבים לעלות בקנה אחד עם הוראותיו של חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, ולעמוד לביקורתו של בג”ץ. עקב כך, כל תיקון חלקי של הוראה מהוראות הפקודה, אפילו לטובת בעלי המקרקעין, יכול שיימצא בלתי-מספיק ובית המשפט יורה על שינויה של אותה הוראה בדרך מיטיבה יותר, שתטיל על הרשות המפקיעה נטל נוסף.
פקודת הקרקעות תוקנה באופן חלקי בשנת 2010 (תיקון מס’ 3)
בשנת 2010 הוכנס תיקון במספר הוראות של פקודת הפקעת קרקעות, כמו גם בהוראותיהם של חוקי הפקעה אחרים. בענינים מסויימים נעשה שינוי מהותי בהוראותיה של הפקודה המקורית; בענינים אחרים נעשה שינוי טכני. עם זאת, ענינים אחדים, מקצתם מהותיים, נותרו בעינם, ללא תיקון ושינוי. התיקון האמור ידוע כתיקון מס’ 3 לפקודה.
יש לתת לפקודת הקרקעות פרשנות דינאמית ולא פרשנות היסטורית
פרשנותה של פקודת הקרקעות אינה מוגבלת לתכלית שעמדה לנגד עיני המחוקק המנדטורי בעת חקיקתה של הפקודה. דברי חוק שהורתם ולידתם בתקופת המנדט, פירוש אחד היה להם בתקופת המנדט ופירוש אחר נודע להם לאחר קום המדינה. ערכיה של מדינת ישראל – מדינה יהודית, חופשית ודמוקרטית – שונים הם תכלית השינוי מערכי היסוד, שבעל המנדט השליט בארץ.
עקרונות היסוד של מדינת ישראל הם שיתנו רוח חיים בפירוש הפקודה. תכלית החקיקה הינה תכלית דינאמית, המשתנה ומתאימה את עצמה בהתאם לצרכי הזמן והמקום, המשתנים עם שינוי העיתים, ובלבד שהפרשנות החדשה מתיישבת עם לשונה של הפקודה.
שינוי מרכזי בפרשנות תכליתה של הפקודה התרחש עם חקיקתו של חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו. חוק-היסוד העניק מעמד חוקתי על-חוקי לזכות הקנין של הבעלים המקורי, שממנו הופקעו המקרקעין. באיזון בין זכות הקנין של הבעלים לבין צרכי הכלל חל שינוי. שינוי זה אינו משפיע על תוקפה של הפקודה, אך הוא מוביל לשינוי בהבנתה. הוא מתבטא בהבנה חדשה את תכליתה של הפקודה.
הוא מוביל להתחשבות גוברת בזכויותיו של בעל הזכויות. יש, איפוא, לפרש את הוראותיה המקוריות של הפקודה בהרמוניה עם התיקונים שהוכנסו בה בתיקון מס’ 3, ואת כלל הוראותיה של הפקודה המתוקנת – לאור הוראותיו של חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו.
מטרתה של פקודת הקרקעות לתת לרשויות ציבוריות מכשיר לרכישה כפויה של קרקעות
מטרתה של פקודת הקרקעות הינה ליצור מכשיר, שיאפשר לרשויות המדינה ולגופים ציבוריים ופרטיים לבצע במהירות וללא עיכובים תוכניות שנועדו לטובת הציבור. כאשר דרושים מקרקעין, השייכים לבעלים רבים, לצורך ביצוע תוכניות לצרכי ציבור, עלולה עובדת היותם שייכים לבעלים שונים להביא לדחיית ביצוען של התוכניות ואף להכשלתן, עקב הצורך לאתר את בעלי הזכויות השונים במקרקעין, לנהל עימם משא-ומתן בדבר רכישת זכויותיהם, ולעיתים אף לעמוד בפני דרישות בלתי-סבירות, הנובעות מעמדת מיקוח נוחה של הבעלים ומהצורך הדחוף של הרשות במקרקעין, וכל זה בטרם תוכל הרשות להתחיל בביצוע תוכניותיה.
כדי להתגבר על מכשול זה, מקנה הפקודה בידי שר האוצר ושר התחבורה, ובידי מי שהוסמכו על-ידיהם, סמכויות הפקעה נרחבות, המאפשרות להם לרכוש זכויות במקרקעין, ללא צורך בהסכמת הבעלים, הן לצמיתות והן לתקופה מוגבלת, כשאותן זכויות משוחררות מכל שעבוד וחופשיות מכל זכויות של אחרים.
סקירה היסטורית של סמכויות ההפקעה שהוקנו במרוצת השנים בפקודת הקרקעות
במרוצת שבעים השנים שחלפו מאז נחקקה פקודת הקרקעות לראשונה חלו שלושה שינויים בסמכויות שהוקנו בה, תחילה – לנציב העליון, ועם הקמת המדינה – לשר האוצר, לבצע הפקעות על יסוד הפקודה. בנוסחה המקורי של הפקודה, משנת 1943, הוקנתה לנציב העליון סמכות הפקעה, שהיה בה מימד של צמצום. תיקונה של הפקודה בשנת 1946 ביטל את הסייג שהוטל על סמכות ההפקעה המקורית, ובכך הרחיב אותה. תיקונה הנוסף של הפקודה בשנת 2010, במסגרת תיקון מס’ 3, צמצם את מרחב סמכויותיו של שר האוצר להפקיע מקרקעין.
בהגדרה המקורית של הפקודה הוסמך הנציב העליון להפקיע מקרקעין ל”מטרה ציבורית”, שהוגדרה בנוסח המקורי של סעיף 2(1) לפקודה כך: “כל מטרה בעלת אופי ציבורי אשר אותה אישר הנציב העליון כי היא מטרה ציבורית”. שלוש המילים: “בעלת אופי ציבורי” שימשו מעין סייג לסמכותו של הנציב העליון ואבן-בוחן לשימוש שעשה בה.
פירוש הדברים הוא, כי הנציב העליון מוסמך היה לאשר כ”מטרה ציבורית” כל מטרה שנשאה אופי ציבורי. בעל המקרקעין רשאי היה לחלוק על הנציב העליון, בטענה, כי הנציב העליון אישר כמטרה ציבורית מטרה, שלא היתה בעלת אופי ציבורי. כך היה המצב לפי הנוסח המקורי של הפקודה משנת 1943.
תיקון הפקודה בשנת 1946 ביטל את ההגדרה הישנה, וקבע תחתיה הגדרה חדשה, אשר ממנה הושמטו המילים “בעלת אופי ציבורי”. הגדרה זו היקנתה, לכאורה, לנציב העליון, ולאחריו – לשר האוצר, שיקול-דעת נרחב לקבוע מהי “מטרה ציבורית”, והוא לא היה מוגבל לקביעת מטרה, שהיתה בעלת אופי ציבורי. ברם, לא היה מקום לקבל כפשוטה את גישתו זו של השלטון המנדטורי, שנקבעה על רקע אותה תקופה.
אכן, לנציב העליון ולשר האוצר בקביעת המטרה הציבורית היה שיקול-דעת נרחב מאוד. אולם, שיקול-דעת זה לא היה מוחלט. צריכה היתה להיות זיקה כלשהי בין “המטרה הציבורית” שנקבעה לבין האינטרס הציבורי. ברור, איפוא, כי מטרה פרטית, שלא באה אלא לקדם את עניניהם של פרטים מסויימים, לא היתה יכולה להיות בגדר “מטרה ציבורית”. כך היה המצב עד ליום 15.2.2010.
תיקון מס’ 3 לפקודה, שקיבל תוקף ביום 15.2.2010, מצמצם את מרחב שיקול-דעתו של שר האוצר ומגבילו לאותם “צרכים ציבוריים”, הקבועים בהגדרה אשר בסעיף 2(1) לפקודה, תוך מתן סמכות לשר להרחבתם, בהתייעצות עם הוועדה המייעצת ובאישור ועדת הכספים של הכנסת. שיקול-דעתו של השר מוכפף, איפוא, לחובת התייעצות עם הוועדה המייעצת, וכן מותנה באישורה של ועדת הכספים של הכנסת.
(ראו בהרחבה: אריה קמר, דיני הפקעת מקרקעין, מהדורה שמינית (התשע”ד-2013), כרך ראשון, בעמ’ 87-81).
