פיצויי הפקעה: שווי השוק החופשי

המבחן לקביעת פיצויי הפקעה – שווי השוק החופשי

חוקי ההפקעה בישראל, ובראשם – פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943, קובעים, כי פיצויי הפקעה ייקבעו על יסוד מבחן השוק החופשי (open market): מהו המחיר שהיה משתלם עבור המקרקעין במכירה ממוכר מרצון לקונה מרצון. אמת-המידה היא מידת ההיצע והביקוש למקרקעין בשוק החופשי, על יסוד תכונותיהם הקרקעיות. מבחן זה הינו מבחן אובייקטיבי. במבחן זה אין להביא בחשבון, בין להעלאה ובין להפחתה, היבטים סובייקטיביים, בין אם הם נוגעים לבעל הזכויות במקרקעין ובין אם הם נוגעים לרשות המפקיעה.

בקביעת פיצויי הפקעה יש להתעלם משווי המקרקעין לבעלים

בקביעת פיצויי הפקעה יש, איפוא, להתעלם משוויים של המקרקעין המופקעים בעיניו של בעל הזכויות ומשימושו או מחוסר שימושו בהם. יש גם להתעלם מהמחיר ששילם בעל הזכויות ברכישת המקרקעין, בין אם שילם מחיר מופרז, ובין אם שילם מחיר מופחת.

בקביעת פיצויי הפקעה יש להתעלם משווי המקרקעין לרשות

בקביעת פיצויי הפקעה יש להתעלם משוויים של המקרקעין בעיניה של הרשות המפקיעה ומצרכיה. אמת-המידה היא מהו הפסדו הכלכלי, הממשי או האפשרי, של בעל הזכויות במקרקעין עקב הפקעתם ושלילת אפשרויות השימוש בהם. לענין זה, אין נפקות אם בעל הזכויות אכן מנצל בפועל את המקרקעין בצורה הטובה והיעילה ביותר, או שמא אין הוא עושה בהם שימוש כלל. במילים אחרות: המבחן הוא שוויים הכלכלי של המקרקעין בשוק החופשי בשימוש המיטבי, ולא מידת היזקקותה של הרשות המפקיעה למקרקעין או התועלת הכלכלית שתצמח לה מהמקרקעין.

בקביעת פיצויי הפקעה אין להביא בחשבון נתונים אישיים של הבעלים

בקביעת פיצויי הפקעה אין להביא בחשבון – ככלל הנתון לחריגים – נתונים אישיים של בעל הזכויות במקרקעין המופקעים. באופן זה, אין בעל הזכויות במקרקעין זכאי לפיצוי בגין עוגמת-הנפש שעמד בה עקב ההפקעה. אין הוא זכאי לפיצוי בעד הערך הסנטימנטלי של המקרקעין בעיניו. אין הוא זכאי לפיצוי בשל חוסר רצונו להיפרד מהם. אין הוא זכאי לפיצוי בגין חוסר הנוחות שבעזיבת בית מגוריו. אין הוא זכאי לפיצוי בשל העובדה, שהנכס המופקע הוא נחלת אבותיו.

מאידך גיסא, אם השימוש הכלכלי, שעושה בעל הזכויות במקרקעין, מפיק לו הכנסה, העולה על השימוש היעיל והטוב, שניתן לעשות במקרקעין, זכאי הוא לפיצוי לפי מידת שימושו במקרקעין.

פיצויי הפקעה נקבעים לפי המחיר שניתן להשיג בעיסקה רצונית

שווי השוק החופשי הוא המחיר המושג בעיסקה בין מוכר מרצון לקונה מרצון. שווי השוק הוא המחיר הטוב ביותר, שניתן להשיגו, כאשר לשני הצדדים, המוכר והקונה, הידע והנסיון הדרושים, כדי להגיע לתנאי עיסקה הוגנים וסבירים, ולאחר שהקונה קיבל את המידע הנחוץ לגבי כל גורם, העשוי להשפיע על המחיר, ולרבות אודות אפשרויות הניצול החוקיות המירביות.

שווי השוק יכול להיות מושפע ממספר רב של גורמים, כמו: מיקומם של המקרקעין, טיבם ושטחם. אך, לעיתים, נודעת השפעה לגורמים נוספים, כגון: גורמים כלכליים, חברתיים, פוליטיים, מדיניים, דתיים, ורבים אחרים.

שווי השוק נקבע על יסוד אפשרויות הניצול של המקרקעין

שווי השוק מבוסס על ייעודם של המקרקעין בתוכניות בנין עיר תקפות, שחלו על המקרקעין ערב ההפקעה. ערכם הכלכלי של מקרקעין נגזר מהתועלת, שניתן להפיק מהם. התועלת נגזרת מאפשרויות ניצולם של המקרקעין בהתאם לתוכניות בנין העיר.

הפוטנציאל לשינוי הייעוד משפיע על שווי השוק

שווי השוק מושפע הן מאפשרויות הניצול הנוכחיות של המקרקעין והן מהפוטנציאל לשינוי ייעודם של המקרקעין בעתיד. הפוטנציאל התכנוני של המקרקעין איננו מגולם אך ורק בתוכניות בנין העיר, החלות על המקרקעין במועד הקובע לשומת הפיצויים. אינפורמציה תכנונית רלוונטית מצויה גם בתוכניות צפויות, המיועדות לחול על המקרקעין. המדובר בסיכוי להרחבת אפשרויות הניצול של המקרקעין, על דרך של שינוי הייעוד לייעוד כלכלי יותר או הגדלת אחוזי הבנייה.

כך, לדוגמה, השווי הכלכלי של קרקע חקלאית הינו זהה, בין אם היא מצויה במרכז הארץ, בטבורם של יישובים מבוססים, ובין אם היא מצויה בפריפריה, הואיל ושווי זה נובע מכוח הייצור החקלאי של הקרקע. אולם, שוויין של קרקעות חקלאיות במקומות שונים בארץ הינו בפועל שונה.

שוני זה נובע מקיומו או מהעדרו של פוטנציאל לשינוי ייעודה של הקרקע מייעוד חקלאי גרידא לייעוד בעל שווי כלכלי גדול יותר, דוגמת ייעוד לבנייה. לא דומה שוויין של קרקעות חקלאיות, שייעודן חקלאי והן נמצאות בלב אזור חקלאי, לשוויין של קרקעות חקלאיות, הצמודות לאזור בנוי. עם ההתרחבות הטבעית של העיר, סיכוייה של קרקע חקלאית הגובלת בעיר, ובמיוחד – קרקע המצויה במרחב התכנון של העיר, לשינוי ייעוד, הינם גדולים יותר. סיכויים וציפיות מסוג זה מביאים בהכרח לעליית ערך השוק של קרקע זו.

ציפיות לשינוי הייעוד בעתיד

שוויים של מקרקעין עשוי להשתנות בתגובה לציפיות לשינוי תכנוני, ולאו דווקא לשינוי התכנוני-סטטוטורי עצמו. עצם הידיעה על אפשרות הכנתה של תוכנית בנין עיר – שאינה התוכנית העומדת ביסוד ההפקעה, שמהשפעותיה יש להתעלם – עשויה להשפיע על שווי המקרקעין.

יש להביא בחשבון בקביעת הפוטנציאל של המקרקעין גם תוכניות בנין עיר, שהיו בשלבי הכנה לפני שהתגבשה הכוונה להפקיע את המקרקעין, ואשר נזנחו בשל תוכנית ההפקעה.

התחשבות משתנה בתוכניות בנין עיר ישנות

כאשר הייעוד הסטטוטורי של המקרקעין הינו ארכאי, וככזה אינו משקף עוד את המציאות, נוטה שוק המקרקעין להתעלם מייעוד נושן זה, ושווי המקרקעין עולה בהתאם לפוטנציאל הטמון בהם.

כאשר מדובר בתוכנית מנדטורית בת-תוקף, יש להתחשב לצורך קביעת שווי המקרקעין באפשרות ישימותה של התוכנית

(ראו בהרחבה: אריה קמר, דיני הפקעת קרקעות, מהדורה שמינית (התשע"ד-2013), כרך שני, בעמ' 707, 719-716).

משקלו של פוטנציאל עתידי בקביעת סכום פיצויי הפקעה

בקביעת שווי השוק החופשי יש לייחס משקל משמעותי לפוטנציאל העתידי של המקרקעין, רק אם הסיכוי לשינוי ייעודם של המקרקעין בתוכנית בנין העיר שחלה עליהם הינו ודאי, או שניתן לפחות לצפות באופן סביר למימושו בעתיד הנראה לעין.

משקלה של הכרזה על קרקע חקלאית על קביעת פיצויי הפקעה

הכרזה על קרקע חקלאית אומנם אין בה משום שינוי מעמדה של הקרקע מבחינה תכנונית, אך משמעותה היא אפשרות פוטנציאלית, שהוועדה לשמירה על קרקע חקלאית תיזום, בכל שלב לאחר ההכרזה, את התליית התוכנית הקיימת. אפשרות זו היא בבחינת סיכון, שקונה פוטנציאלי בוחן אותו, אם להיכנס לעיסקה אם לאו, ואם כן – מה הביטוי הכספי שיש ליתן לסיכון זה.

השווי המיטבי של השימוש שניתן לעשות במקרקעין כמדד לקביעת פיצויי הפקעה

שוויים של המקרקעין נמדד לפי השווי המיטבי של השימוש שניתן לעשות בהם, דהיינו, השימוש החוקי שיניב את הערך הגבוה ביותר. אופן השימוש האפשרי במקרקעין משפיע על שוויים. שוויים של המקרקעין נמדד גם לפי השימושים שניתן לעשות בהם, ולא רק לפי אלה שכבר בוצעו.

שווי השוק נקבע על יסוד המידע שהיה ידוע ביום ההפקעה

בבוא בית המשפט לקבוע את שווי השוק החופשי של המקרקעין שהופקעו, עליו לבחון אותו לאור המידע שהיה מצוי בידיו של קונה פוטנציאלי ביום עריכת העיסקה ולאור ציפיותיו, ולא לאור ידיעותיו המאוחרות של בית המשפט על המצב ביום העיסקה. כלומר, אל לו, לבית המשפט, להיות בבחינת "חכם לאחר מעשה", ולבחון ציפיות, שהיו קיימות לגבי האפשרויות הגלומות במקרקעין, לאור ידיעותיו המאוחרות לגבי המצב בפועל.

כך, למשל, מקרקעין שביום ההפקעה היה ערכם בשוק גבוה בשל הציפייה למצוא בהם נפט, יש לקבוע את שוויים לפי ערך זה כפי שהיה לאור הציפיות ביום ההפקעה, ולא לאור ידיעותיו של בית המשפט שנים מספר לאחר מכן, שהציפיות הללו היו ציפיות שווא.

הוא הדין במקרה ששוויים של מקרקעין חקלאיים ביום ההפקעה היה גבוה משווי השוק של מקרקעין חקלאיים מאותו סוג, בשל הציפייה שייעודם ישונה בעתיד הקרוב למקרקעין לבנייה. ציפייה זו העלתה את שווי השוק של המקרקעין הללו, ואין בית המשפט רשאי להתעלם מהשווי המוגדל הזה בהסתמך על ידיעותיו לאחר זמן, לפיהן בפועל לא שונה ייעודם של המקרקעין מאוחר יותר ושוויים הממשי לא גדל לאחר שנכזבו הציפיות.

מחירים מעוותים בשוק המקרקעין עקב הקפאה אינם אינדיקציה לשווי השוק החופשי

כאשר מדובר בקביעת שווי מקרקעין בשוק החופשי בעיסקה היפותטית, שמניחים כי היתה מתבצעת על-ידי בעל המקרקעין, נאלצים בדרך כלל לבסס את קביעת המחיר שהיה משתלם בעיסקה זו מתוך התייחסות לעיסקאות, שנעשו בפועל סמוך ליום ההפקעה במקרקעין דומים למקרקעין המופקעים והמצויים סמוך אליהם. לעיתים קרובות נעשית ההפקעה רק לאחר תקופה ממושכת של הקפאה, הנוצרת במקום שבו מצויים המקרקעין המופקעים. מצב זה של הקפאה, המתבטא באי-מתן היתרי בנייה ופיתוח, נוצר על-ידי רשויות התכנון והבנייה כבר מרגע שמחליטות הן על הכנת תוכנית מתאר חדשה לאותו אזור או על חלוקה ותכנון מחדש של האזור.

בית המשפט הבא לברר את שוויים של המקרקעין המופקעים לאחר שהיו נתונים במצב של הקפאה שכזה מוצא עצמו ניצב בפני קשיי הערכה גדולים, מכיוון שהמצב האנומאלי הזה הופך את המקרקעין לספקולטיביים ולחסרי-ערך ריאלי; אם יימצאו עיסקאות שנעשו באותו אזור לאחר תחילתה של ההקפאה, הן לא ישקפו את הערך הממשי של המקרקעין על-פי ייעודם הקודם ומחיריהן יהיו מעוותים לחלוטין. אותו מצב נוצר כאשר מתפשטות בשוק המקרקעין שמועות או ידיעות בדבר הפקעתם המתוכננת של המקרקעין.

השאלה שעמדה, איפוא, בפני בתי המשפט היתה, האם רשאי בית המשפט לסמוך על עיסקאות אלה בבואו לקבוע את שוויים של המקרקעין המופקעים, או שמחובתו להתעלם מהן? לשאלה זו ניתנה תשובה חד-משמעית: יש להעריך את שווי המקרקעין כאילו לא היו נתונים במצב של הקפאה ולהתעלם ממחירים בלתי-סבירים ששולמו בהשפעת ההקפאה.

אין הכרח שידובר בירידת ערך שמקורה דווקא בסיכון שעניינו הפקעה צפויה או במסכת פעולות המהוות חלק מאותה מטרת-על, אלא די להראות, כי התקיים מצב של הימנעות כללית ושיטתית ממתן היתרי בנייה, בניגוד לתוכנית החלה על הקרקע.

כללים נוספים בקביעת שווי השוק החופשי

אין להתחשב באפשרות, שמא יסכים אדם שאינו-מנוסה, כגון תושב-חוץ, לשלם סכום העולה על המחיר הריאלי.

הצורך בקבלת היתר בנייה לא יכול ללמד מעצמו, כי הוכחה שהאישורים היו מתקבלים היא תנאי לקבלת הפיצוי.

ניתן להביא בחשבון השווי, בנסיבות מסויימות, גם שימושים שבוצעו קודם להפקעה על-פי רשיון, אשר לא חודש סמוך להפקעה.

ולסיכום: כל נתון, העשוי להשפיע על קונים ומוכרים בשוק, מהווה שיקול רלוונטי לענין קביעת שוויים של המקרקעין המופקעים.

(ראו בהרחבה: אריה קמר, הפקעת מקרקעין, מהדורה שמינית (התשע"ד-2013), כרך שני, בעמ' 723-720, 836-835).