עקרונות יסוד בקביעת פיצויי הפקעה

המטרה של קביעת פיצויי הפקעה

מטרתה של קביעת פיצויי הפקעה היא שהרשות המפקיעה אמורה לשלם לבעל זכויות במקרקעין שהופקעו היא להעמיד את בעל הזכויות באותו מצב כלכלי, שבו היה עומד אלמלא ההפקעה, כך שבכספי הפיצויים שיקבל מהרשות המפקיעה יוכל לרכוש זכות או טובת-הנאה דומה לזו שהופקעה מידיו. לשון אחרת: הפיצוי צריך שיאפשר לבעל הזכות או טובת-ההנאה לקנות לעצמו זכות או טובת-הנאה חדשה, דומה לזו שהופקעה מידיו, כאילו לא הופקעה היא מידיו נגד רצונו, אלא נמכרה לאחר בעיסקה, שבה שני הצדדים פעלו מרצון.

מבחנים לקביעת פיצויי הפקעה

פיצויי הפקעה צריכים להיקבע על יסוד שוויים של המקרקעין שהופקעו. הערכת שוויים של המקרקעין יכולה שתיעשה לפי שלושה מבחנים שונים:

• שווי המקרקעין לרשות המפקיעה;
• שווי המקרקעין לבעליהם;
• שווי המקרקעין בשוק החופשי.

מבחן אפשרי אחד – שווי המקרקעין לרשות המפקיעה

מבחן אפשרי אחד הוא מבחן סובייקטיבי: מהו שוויים של המקרקעין המופקעים בעיני הרשות המפקיעה, כלומר, כמה היתה הרשות המפקיעה מוכנה לשלם עבורם, אלמלא נזקקה להליכי הפקעה. מבחן זה עשוי, במקרים רבים, להעניק לבעל הזכויות במקרקעין פיצויים מוגדלים, מכיוון שלעיתים תכופות זקוקה הרשות המפקיעה למקרקעין "בכל מחיר", והיא מוכנה לשלם בעדם אף מעבר למחירם הריאלי, דהיינו, מעבר לשוויים בשוק החופשי.

אולם, מאידך גיסא, יש מקרים רבים, שבהם מופקעים מקרקעין לצורך שהינו פחות מזה, אשר לשמו הם יכולים לשמש. במקרים כאלה, אם ננהג לפי המבחן האמור, ייצא בעל הזכויות ניזוק, מכיוון שהוא ייאלץ לקבל פיצויים נמוכים מהשווי, שהיה יכול להשיגו אילו מכר את זכויותיו במקרקעין בשוק החופשי.

פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) 1943, דוחה את המבחן הזה. בעל הזכויות אינו שותפה של הרשות המפקיעה, לטוב ולרע, ועל כן, אין הוא גם זכאי להנות מטובת-ההנאה שהיא עשויה להפיק ממעשה ההפקעה. כמו כן, אין לקפח אותו מקום שההפקעה נועדה לשמש צורך ציבורי בעל שווי כלכלי מופחת. בעל הזכויות זכאי להיות מפוצה רק בעד מה שנלקח ממנו.

מבחן אפשרי שני – שווי המקרקעין לבעליהם

מבחן אפשרי אחר, אף הוא סובייקטיבי, הוא שווי המקרקעין המופקעים בעיני בעל הזכויות. גם לפי מבחן זה, אין חשיבות לערכם האובייקטיבי של המקרקעין, דהיינו, המחיר שהיה משתלם בעדם במכירה חופשית בשוק בין מוכר מרצון לקונה מרצון. לפי מבחן זה, הגורם הדומיננטי הוא ערכם של המקרקעין בעיני בעל הזכויות.

ערך זה יכול שיהיה גבוה יותר מערכם האמיתי, אם בשל סיבות רגשיות ואם מטעמי נוחיות, אך גם יכול שיהיה נמוך יותר, שכן, לא תמיד יודע בעל הזכויות להעריך נכונה את ערך רכושו. גם מבחן זה נדחה על-ידי פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943.

מבחן אפשרי שלישי – שווי המקרקעין בשוק החופשי

מבחן נוסף הוא מבחן שווי השוק החופשי (open market value): מהו המחיר שהיה משתלם עבור המקרקעין במכירה ממוכר מרצון לקונה מרצון. כלומר, אמת-המידה היא מידת ההיצע והביקוש בשוק החופשי למקרקעין, על יסוד תכונותיהם הקרקעיות. מבחן זה הינו מבחן אובייקטיבי. במבחן זה אין להביא בחשבון, בין להעלאה ובין להפחתה, היבטים סובייקטיביים, בין אם הם נוגעים לבעל הזכויות במקרקעין ובין אם הם נוגעים לרשות המפקיעה.

בקביעת הפיצויים יש, איפוא, להתעלם, מחד גיסא, משוויים של המקרקעין המופקעים בעיניו של בעל הזכויות ומשימושו או מחוסר שימושו בהם. בין אם שילם מחיר מופרז, ובין אם שילם מחיר מופחת. מאידך גיסא, יש להתעלם משוויים של המקרקעין בעיניה של הרשות המפקיעה ומצרכיה. אמת-המידה היא מהו הפסדו הכלכלי, הממשי או האפשרי, של בעל הזכויות במקרקעין עקב הפקעתם ושלילת אפשרויות השימוש בהם.

פיצויי הפקעה לא נועדו לשפר או להרע את מצב הבעלים

בקביעת פיצויי הפקעה אין לשפר או להרע את מצבו הכלכלי של בעל הזכויות המופקעות, מצב שהיה ממשיך להתקיים אלמלא ההפקעה. בהקשר זה אין, איפוא, רלוונטיות למחיר ששילם הבעלים ברכישת המקרקעין קודם להפקעה. בין אם בעל הזכויות רכש את זכויותיו במקרקעין במחיר מוזל משוויים בשוק החופשי, או שרכשם במחיר מופקע, בכל המקרים זכאי הוא לפיצוי מקופת הציבור על יסוד שוויים של המקרקעין.

במתן קביעת פיצויי הפקעה יש לנהוג בהגינות, בשוויון ובהעדר אפליה

במתן הפיצוי לבעלי זכויות וטובות-הנאה במקרקעין שהופקעו יש לנהוג בהגינות, בשוויון ובהעדר אפליה. אם הרשות המפקיעה מפצה את מקצת מבעלי הזכויות במקרקעין המופקעים בדרך מסויימת, שומה עליה לנקוט בדרך זו גם כלפי מותר הזכויות, החפצים בכך, ובלבד שהם עומדים בקריטריונים שנקבעו. באופן זה, אם הרשות מפצה מקצת מבעלי הזכויות במקרקעין שהופקעו על-פי קריטריונים שונים מאלה שנקבעו בחוק המקנה לה סמכויות הפקעה, עליה לפצות על יסוד אותם קריטריונים גם את בעלי הזכויות במקרקעין האחרים.

כך, לדוגמה, אם הרשות המפקיעה נותנת פיצוי בעד רכיב נזק שאיננו קבוע בחוק המסמיך, עליה ליתן פיצוי זה לכל בעלי הזכויות במקרקעין המופקעים. באותו אופן, אם הרשות המפקיעה בוחרת ליתן פיצוי בדרך של מתן מקרקעין חלופיים, למרות שאינה חייבת לעשות כן על-פי החוק, עליה ליתן פיצוי בדרך זו לכל בעלי הזכויות במקרקעין המופקעים, הנמצאים במעמד זהה, והרוצים בכך.

דבר זה נובע מעקרון השוויון, המחייב כל גוף ציבורי במדינה, ובראשם – את המדינה. עקרון השוויון חל על כל התחומים, אשר בהם פועלים המדינה והגופים הציבוריים. הוא חל, בראש ובראשונה, על הקצאת משאבים של המדינה. המשאבים של המדינה, אם קרקע ואם כסף, שייכים לכל האזרחים, וכל האזרחים זכאים, איפוא, להנות מהם על-פי עקרון השוויון ללא אפליה.

קביעת פיצויי הפקעה בחלוקה בין בעלי הזכויות השונים

סעיף 9 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 מורה, כי אם מתגלעים סכסוכים בין צדדים, הטוענים לזכויות נוגדות במקרקעין שהופקעו, יקבע בית המשפט את ערך זכותו של כל אחד מהם. בית המשפט המוסמך הינו בית המשפט המחוזי, שבתחום שיפוטו מצויים המקרקעין המופקעים. זכויות וטובות-הנאה כאלה יכול שינבעו מבעלות, שכירות, דיירות מוגנת, משכנתה, זיקת-הנאה, זכות-קדימה, וכיוצא בהן.

בפועל, סכום הפיצויים, שעל הרשות המפקיעה לשלם בעד המקרקעין המופקעים, מתחלק בין כל בעלי הזכויות וטובות-ההנאה השונים במקרקעין המופקעים, לפי ערך זכויותיהם. ברור, שקיומה של זכות אחת מפחית מכל זכות אחרת. באופן זה, הפיצוי המשולם לבעל מקרקעין שהוחכרו על-ידיו לאחר קטן מהפיצוי המשולם לבעל מקרקעין דומים שלא הוחכרו; ערך החכירה של המקרקעין שהופקעו נפרע לחוכר ורק הערך הנותר ישולם לבעל המקרקעין.

כאשר במקרקעין המופקעים מוקנות זכויות או טובות-הנאה למספר אנשים, תיעשה שומת הפיצויים בדרך כפולה: תחילה, יש לשום את שווי הבעלות המלאה כשהיא נקיה מכל זכות אחרת. לאחר מכן, יש להפחית משווי הבעלות המלאה את שוויין של כל זכות או טובת-הנאה, המזכות את בעליהן בפיצוי על-פי הדין.

כך, למשל, כאשר מופקעת זכות הבעלות במקרקעין ששוויים 1,000,000 ש"ח, אין על הרשות המפקיעה לשלם יותר מסכום זה, אפילו אם היא נאלצת לפצל את הפיצויים בין בעלי הזכויות וטובות-ההנאה השונות, שהוקנו מזכות הבעלות הזו. כגון: אם מקרקעין, שוויים כפנויים הוא 1,000,000 ש"ח, והם מוחכרים, כשערך החכירה בשוק החופשי הוא 700,000 ש"ח, אזי על הרשות המפקיעה לשלם לחוכר את ערך זכות החכירה הנ"ל, ולהוריד סכום זה מערך זכות הבעלות, כך שהבעלים יקבל רק את היתרה בסך 300,000 ש"ח.

דוגמה נוספת: במקרה שמופקעת זכות הבעלות במקרקעין מוחכרים שעליהם רובצת גם משכנתה, ושווי זכות הבעלות הוא 1,000,000 ש"ח ושווי החכירה והמשכנתה 600,000 ש"ח כל אחת, והחכירה נרשמה ראשונה, אזי החוכר יקבל מהרשות המפקיעה את מלוא שווי זכותו בסך 600,000 ש"ח, בעל המשכנתה יקבל רק את ההפרש בין שווי הבעלות לשווי החכירה בסך 400,000 ש"ח, ואילו הבעלים עצמו לא יקבל שום פיצוי מהרשות המפקיעה.

מאידך גיסא, כאשר במקרקעין המופקעים מחזיקים בר-רשות או מסיג-גבול, שאינם זכאים לפיצוי בעד שלילת החזקתם במקרקעין, זכאי הבעלים לקבל פיצוי כאילו היו המקרקעין פנויים, חרף העובדה, שבפועל היתה ההחזקה בהם בידי אחר.

(ראו בהרחבה: אריה קמר, דיני הפקעת מקרקעין, מהדורה שמינית (התשע"ד-2013), כרך שני, בעמ' 687-681, 707-705).