הפקעה בידי גורמים שונים לפי פקודת הקרקעות

פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943, מקנה סמכויות הפקעה של מקרקעין לגורמים שונים

פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943, מקנה סמכויות הפקעה של מקרקעין לגורמים שונים. הגורם העיקרי והמרכזי, אשר לו מוקנות סמכויות הפקעה נרחבות למטרות ציבוריות שונות ומגוונות, הינו שר האוצר.

עם זאת, הפקודה מקנה גם לגורמים אחרים סמכויות הפקעה מצומצמות, בין אם בהסמכה ישירה מכוח הוראות הפקודה ובין אם במתן הרשאה על-ידי שר האוצר או שר התחבורה והבטיחות בדרכים לגורמים אחרים, בין אם לסוג מסויים של הפקעות ובין אם להפקעה ספציפית.

במאמר זה נבחן את סמכויות ההפקעה המוקנות בפקודה לגורמים אחרים זולת שר האוצר.

פקודת הקרקעות מקנה סמכות הפקעה לשר התחבורה

תיקון מס' 3 לפקודת הקרקעות ביטל את פקודת הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח), 1943, שהיקנתה סמכויות הפקעה לשר התחבורה לצורך סלילת דרכים ומסילות ברזל, מחד גיסא, ומאידך – היקנה לשר התחבורה סמכויות הפקעה לפי פקודת הקרקעות. סעיף 22א לפקודת הקרקעות, שהוסף בתיקון מס' 3, קובע, כי הסמכויות הנתונות לשר האוצר לפי הפקודה, למעט הסמכות להתקין תקנות, יהיו נתונות גם לשר התחבורה בכל הנוגע לרכישת קרקע לצורך ציבורי שהוא דרך או צורך הנובע ממנו או הכרוך בה.

שר התחבורה מוסמך להפקיע לצורך דרך, צומת, מחלף ומסילת ברזל

סעיף 3 לפקודה, בנוסחו המותאם, קובע, כי אם נוכח שר התחבורה, לאחר התייעצות עם הוועדה המייעצת, כי דרוש או נחוץ הדבר לצורך ציבורי שהוא דרך, רשאי הוא לרכוש זכויות במקרקעין. סעיף 2(1) לפקודה קובע, כי "דרך" היא כהגדרתה לפי חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965.

סעיף 1 לחוק התכנון והבניה מגדיר "דרך" כך: "תוואי למעבר רכב, הולכי רגל או בעלי חיים, לרבות מסילת ברזל, מבני דרך, אי תנועה, קיר תומך, קיר או סוללה למניעת רעש וכן תעלה, חפיר ומעביר מים בצד הדרך או מתחת לה, ולרבות מיתקני דרך".

הסעיף מגדיר "מסילת ברזל" – "כמשמעותה בסעיף 2 רישה ופסקאות (1) ו-(2) לפקודת מסילות הברזל [נוסח חדש], תשל"ב-1972, וכן מיתקנים לצורך מסילת ברזל או בקשר אליה המהווים חלקי בלתי נפרד ממנה".

סעיף 2 לפקודת מסילות הברזל קובע: "מסילת ברזל האמורה בפקודה זו, לרבות כל חלק ממנה שבבניה וכל הרחבה עתידה, ולרבות – (1) מקרקעין שבתוך גדרות או סימנים אחרים המציינים את גבול המקרקעין השייכים למסילה, ובאין גדרות או סימנים אחרים – המקרקעין שבתוך תחום של חמישה עשר מטרים מציר המסילה; ואם היתה המסילה על גבי סוללה או בתוך מחפורת או בתוך מנהרה – המקרקעין שבתוך תחום של חמישה מטרים לפחות משני צדי תחתית הסוללה או ראש המחפורת או המנהרה או שבתוך תחום של חמישה עשר מטרים מציר המסילה, הכל לפי המרוחק יותר; (2) קווי פסים, שלוחות והסתעפויות שמשתמשים בהם לצורך מסילה או בקשר אליה".

סעיף 1 לחוק התכנון והבניה מגדיר "מבנה דרך" – "מחלף, גשר או מנהרה, לרבות חפיר או סוללה המצויים בתחילתו או בסופו של אחד מאלה". סעיף 1 לחוק התכנון והבניה מגדיר "מיתקני דרך" – "כל אחד ממיתקנים אלה שבתוואי הדרך: אבן שפה, גדר, מחסום, מעקה, עמוד תאורה, רמזור, תחנה לאיסוף נוספים ולהורדתם, תחנת המתנה לרכב, ספסל רחוב, מיתקן איסוף אשפה, עמדת קריאה לעזרה ותמרור".

סמכותו של שר התחבורה להפקיע מקרקעין לצרכים ציבוריים מצומצמת, איפוא, באופן משמעותי ומהותי מסמכות ההפקעה הנתונה לשר האוצר.

הפקעה בידי שר האוצר או שר התחבורה עבור אדם אחר

שר האוצר ושר התחבורה מוסמכים בפקודת הקרקעות לבצע הפקעה של מקרקעין לפי בקשתו של כל אדם. סמכותו של שר האוצר מוגבלת להפקעה ל"צורך ציבורי" וסמכותו של שר התחבורה מוגבלת להפקעה "דרך" או לצורך הנובע ממנה או הכרוך בה. ולרבות הנובע מהם או הכרוך בהם.

הפקעה בדרך זו מוסדרת בסעיף 22(1) לפקודה. ההפקעה לצורך ציבורי שהוא נעשית בידי השר עבור אדם או גורם אחר, לפי בקשתו של האחרון ולשימושו, ובלבד שנתמלאו התנאים המנויים בסעיף 22(3) לפקודה. סעיף זה קובע, כי בטרם יפקיע שר האוצר עבור גורם אחר, על השר לערוך עם אותו גורם הסכם, שבו יוסדרו הנושאים הבאים:

• תשלום הוצאות ההפקעה לשר;
• אופן העברת המקרקעין לאותו אדם, לאחר תשלום הוצאות ההפקעה;

(ג)   התנאים שלפיהם יחזיק אותו אדם במקרקעין;

• אם ההפקעה היא לצורך פרוייקט – משך-הזמן והתנאים שבהם יוקם הפרוייקט, והתנאים, אם בכלל, שלפיהם יהיה הציבור זכאי להשתמש בו.

בהפקעה בדרך זו נושא השר שנוקט בהליכי ההפקעה בכל החובות המוטלות בפקודה על הרשות המפקיעה, לרבות חובת תשלום פיצויי הפקעה. יתירה מזאת; בהפקעה לפי סעיף 22(1) לפקודה, הגורם שעבורו הופקעו המקרקעין אינו צד להליכי ההפקעה ולא ניתן לצרפו כנתבע בתביעה לתשלום פיצויים.

כמו כן, אין בעל הזכות שהופקעה זכאי לתבוע אותו גורם מכוח ההסכם, שנערך בין האחרון לבין השר לפי סעיף 22(3) לפקודה – הסכם המסדיר, בין היתר, את שיפויו של השר על הוצאות הרכישה שיעמוד בהן – שכן, הנהנה על-פי הסכם זה הינו השר, ולא בעל הזכות שהופקעה.

סעיף 22(4) לפקודה, כפי שנחקק בתיקון מס' 3, קובע, כי המקרקעין שהופקעו בדרך זו יוקנו לשר ויירשמו בפנקסי המקרקעין בשמו, על יסוד סעיף 19 לפקודה.

מספר חוקים מקנים לשר האוצר סמכות להפקיע מקרקעין לטובתה של המדינה או לטובתה של רשות ציבורית אחרת למטרות ציבוריות. לדוגמה: סעיף 34(א) לחוק בינוי ופינוי של אזורי שיקום, התשכ"ה-1965, וסעיף 19(ג) לחוק אזורים חופשיים לייצור בישראל, התשנ"ד-1994.

הפקעה בידי מי שקיבל הרשאה משר האוצר

סעיף 22(2) לפקודת הקרקעות קובע, כי שר האוצר רשאי, לאחר התייעצות עם הוועדה המייעצת, להרשות לאדם, שפנה אליו לפי סעיף 22(1) לפקודה, בהודעה שתתפרסם ב"רשומות", להשתמש בכל הסמכויות והזכויות, שהוענקו לשר האוצר או ליועץ המשפטי לממשלה לפי הוראותיה של הפקודה, ולמלא את כל החובות שהוטלו עליהם. סעיף 22(2א) לפקודה קובע, כי שר האוצר לא יתן הרשאה להשתמש בסמכויות ובזכויות, שהוענקו לו לפי סעיפים 14 עד 14ד לפקודה, אלא אם כן נקבע בהסכם בין שר האוצר לבין אותו אדם, שאותו אדם יוכל להשתמש בסמכויות ובזכויות כאמור, כולן או חלקן, בכפוף להוראות אותו הסכם.

בטרם ירשה השר לאותו אדם להפקיע בהתאם לסעיף 22(2) לפקודה, עליו לוודא, כי המורשה אומנם יוכל לשלם, כאשר יידרש, את הפיצויים המגיעים בשל ההפקעה שתיעשה על-ידיו.

סעיף 22(2ב) לפקודה קובע, כי השר לא יתן הרשאה אלא לאחר שפרסם ב"רשומות" הודעה על כוונתו לתת הרשאה כאמור ולאחר שנתן הזדמנות לבעל המקרקעין או לבעל זכות או טובת-הנאה במקרקעין לטעון את טענותיהם נגד רכישת המקרקעין או נגד מתן ההרשאה, בפניו או בפני מי שהוא הסמיך לכך, באופן ובמועד שנקבעו בתקנות, באישור ועדת הכספים של הכנסת. בהודעה שתתפרסם תצויין זכותם של בעל המקרקעין או בעל הזכות או טובת-ההנאה במקרקעין לטעון את טענותיהם כאמור.

הפקעה בידי מי שקיבל הרשאה משר התחבורה

שר התחבורה מוסמך אף הוא, על יסוד סעיף 22(2) לפקודה, לאחר התייעצות עם הוועדה המייעצת, ליתן הרשאה להפקיע מקרקעין לצורך ציבורי שהוא דרך או לצורך הנובע ממנו או הכרוך בו, ויחולו הוראות סעיף 22(2) לפקודה.

אולם, הוראות סעיף 22(2ב) לפקודה לא יחולו על הרשאה שנתן השר לחברה הלאומית לדרכים, לרכבת ישראל או לגוף אחר שאישרה ועדת הכספים של הכנסת, לגבי מקרקעין שחלה עליהם תוכנית כמשמעותה בחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, שהתקבלה החלטה על אישורה, המייעדת אותם לצורך ציבורי שהוא דרך או צורך שנובע ממנו או כרוך בו, לרבות מקרקעין המיועדים לפרוייקט בטיחותי.

אופן ההפקעה בידי המורשה

משפרסם השר ב"רשומות" את הודעת ההרשאה, קובע סעיף 22(2) לפקודת הקרקעות, כי כל אזכור שבפקודה, מלבד סעיפים 22 ו-25, של שר האוצר, של היועץ המשפטי לממשלה או של ממשלת ישראל, במידה שהוא עשוי לחול כך, ביחס לרכישתם של אותם מקרקעין על-ידי אותו אדם, יהיה כאזכור אותו אדם, והרצאת דברים שבאותה הודעה, האומרת שרכישת המקרקעין, המתוארים בה, עשויה להיות, לדעת השר, מועילה לציבור, תהיה ראיה מכרעת לאותה עובדה.

לאחר פרסום הודעת ההרשאה ב"רשומות", יהא אותו מורשה רשאי להפקיע את המקרקעין שהוא הוסמך להפקיעם ללא צורך בפעולה נוספת מצד השר.

סעיף 22(2ג) לפקודה קובע, כי על רכישת מקרקעין בידי אדם, שניתנה לו הרשאה לפי סעיף 22(2) לפקודה, לא יחולו הוראות סעיף 5א לפקודה. הטעם לכך הוא, שעל-פי סעיף 22(2ב) לפקודה, עובר למתן ההרשאה כבר ניתנה לבעל המקרקעין ולכל בעל זכות או טובת-הנאה במקרקעין הזדמנות לטעון את טענותיהם נגד רכישת המקרקעין או נגד מתן ההרשאה.

סעיף 22(4) לפקודה קובע, כי מקרקעין שנרכשו בידי מורשה יוקנו לשר לפי הוראות סעיף 19 לפקודה.

לאחר הפרסום ב"רשומות" בדבר מתן ההרשאה יוצא השר כמעט לחלוטין מן התמונה ואותו מורשה נכנס בנעליו של השר לגבי כל הוראות הפקודה, פרט להוראות סעיפים 22 ו-25 לפקודה. עם זאת, השר נשאר בעל הסמכות להפקיע והוא מוסמך להפעילה במקביל למורשה או במקומו. השר אף מוסמך לבטל את אצילת הסמכות.

פעולותיו של המורשה, אפילו הוא אדם פרטי או תאגיד פרטי, שאינו חלק מהמינהל הציבורי, הינן בתחום המשפט הציבורי, והריהו לענין הסמכות שנאצלה לו בגדר רשות מינהלית. לפיכך, כפוף המורשה לביקורתו השיפוטית של בית המשפט לפי דיני המינהל הציבורי.

תשלום פיצויי הפקעה בעד הפקעת מקרקעין בידי שר האוצר או שר התחבורה

סעיף 3 לפקודת הקרקעות, המסמיך את שר האוצר ואת שר התחבורה להפקיע את מקרקעיו של הפרט לצורך ציבורי, קובע בסופו, כי על השר לשלם פיצויים בשיעור שיוסכם עליו בין התובע לשר, ובהעדר הסכמה – בשיעור שייקבע בהתאם להוראות שנקבעו בפקודה. אי-תשלום הפיצויים אינו מבטל את ההפקעה ואינו פוגם בה, אלא הוא מקנה לבעל הזכויות זכות לתבוע פיצויי הפקעה מהרשות המפקיעה. כמו כן, גם העדר תקציב מאושר של פיצויי הפקעה בשעת ההפקעה אינו פוסל אותה.

כאשר שר האוצר או שר התחבורה, לפי הענין, מבצע בעצמו הפקעה – בין אם הפקעה עבור המדינה לפי סעיף 3 לפקודה, ובין אם הפקעה עבור גורם אחר לפי סעיף 22(1) לפקודה – הוא נושא בעצמו בחובת תשלום פיצויי הפקעה למי שנפגע מההפקעה. יתירה מזאת; בהפקעה לפי סעיף 22(1) לפקודה, אין הגורם שעבורו מפקיע השר את המקרקעין צד להליכי ההפקעה, ובכלל זאת אין הוא צד לתביעת הפיצויים.

תשלום פיצויי הפקעה באצילת סמכות ההפקעה

לעומת זאת, מקום ששר האוצר או שר התחבורה אוצל מסמכותו להפקיע מקרקעין לאחר לפי סעיף 22(2) לפקודה, חלה חובת תשלום פיצויי הפקעה על מי שביצע את ההפקעה. בהפקעה כזאת מתעוררת השאלה, האם השר ממשיך לשאת באחריות לתשלום הפיצויים, או שמא הוא יוצא לחלוטין מן התמונה ואין מוטלת עליו חובה כלשהי? בעיה זו יכולה להתעורר בסיטואציה, שבה המורשה מכר לאחר את הזכויות במקרקעין שהופקעו, הוציא את התמורה שקיבל לצרכים אחרים ושוב לא ניתן לגבות ממנו את סכום הפיצויים המגיע לבעל הזכויות. האם מוטלת על השר במקרה כזה החובה לשאת בתשלום הפיצויים?

מחד גיסא, ניתן לטעון, כי מכיוון שאחד מיסודות ההפקעה הוא תשלום פיצויי הפקעה לזכאי, הרי מקום שהשר אצל את סמכותו לאחר ופטר עצמו מאקט ההפקעה המיידי, אין הוא יוצא לחלוטין מן התמונה, אלא הוא נושא בחבות ובאחריות כאשר אי-אפשר לגבות ממי שנאצלה לו סמכותו את סכום הפיצויים המגיע. מאידך גיסא, ניתן לטעון, כי מקום שהשר אצל לאחר את סמכותו להפקיע, הוא יצא לחלוטין מן התמונה וחובת תשלום הפיצויים מוטלת בלעדית על מי שנאצלה לו הסמכות.

נראה, כי הוראתו של סעיף 22(2) לפקודה, המקנה למורשה את כוחותיו של השר ומטילה עליו את חובותיו, אינה פוטרת את השר לחלוטין מחובת תשלום פיצויי הפקעה. במקרה אחרון זה יצטרך השר לשאת בתשלום הפיצויים, כיוון שהעקרון הבסיסי הוא, שאין הפקעה ללא תשלום פיצויי הפקעה; הואיל והמקרקעין מופקעים לצרכי הציבור, צריכה קופת הציבור לשאת בנטל התשלום, ולא להשאיר נטל נוסף זה על כתפי הבעלים, שנאלץ, בניגוד לרצונו, לוותר על רכושו לטובת הציבור.

(ראו בהרחבה: אריה קמר, דיני הפקעת מקרקעין, מהדורה שמינית (התשע"ד-2013), כרך ראשון, בעמ' 105-94).