לבעל מקרקעין אין זכות קנויה להיכלל בטבלת איזון והקצאה במקום הפקעה

בית המשפט העליון קבע לאחרונה, כי למוסדות התכנון מוקנה שיקול-דעת, האם להכניס מגרש הכלול בתחומה של תוכנית בנין עיר למתחם האיחוד והחלוקה שבתוכנית, ובדרך זו להקנות לבעלים זכויות מסחריות במסגרת האיחוד והחלוקה, או שלא להכניסו למתחם הזה ובדרך זו יופקע המגרש לצרכי ציבור והבעלים יהיה זכאי לקבל רק פיצויי הפקעה, אך לא יהיה זכאי לקבל זכויות במקרקעין (עע”ם 2279/19 הועדה למתחמים מועדפים לדיור (ותמ”ל) נ. נוימן ואח’, 24.7.2019).

ערעור בנושא הפקעה

במוקד הערעור עמדה תמ”ל/1038, תוכנית בנין עיר מפורטת בתחום רמת-גן, בסמוך למושב כפר אז”ר, ממזרח לכביש מס’ 4 ומצפון למחלף “אלוף שדה”. התוכנית, שמשתרעת על שטח של כ-340 דונם, יוצרת מסגרת תכנונית להקמת שכונת מגורים הכוללת כ-1920 יחידות דיור למגורים וכ-250 יחידות דיור לדיור מוגן, שטחים לצרכי ציבור ושטחי תעסוקה ומסחר. התוכנית הוכנה בהתאם חוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת שעה), התשע”ד-2014.

התוכנית כוללת גם הוראות לעניין איחוד וחלוקה שלא בהסכמה וכן טבלאות הקצאה ואיזון בהתייחס למתחם האיחוד והחלוקה, המסומן רק בחלק משטח התוכנית. המגרש נושא הערעור מורכב הן מחלקת מגורים והן מחלקה חקלאית. המגרש מצוי באזור הצפון-מזרחי של התוכנית ומנותק ממנה מבחינה גיאוגרפית, זולת חיבור באמצעות דרך גישה צרה המצויה בגבולות התוכנית. בתוכנית שונה ייעוד המגרש משטח חקלאי לייעוד של “מאגר בריכת מים ומתקנים הנדסיים”, לצורך הקמה של בריכת מים, אשר מיועדת לאיגום ולאספקת מים עבור השכונה המוצעת בתוכנית ועבור חלקה המזרחי של העיר רמת-גן. המגרש לא נכלל במסגרת הוראות האיחוד והחלוקה שבתוכנית.

ההליכים שהתנהלו

בעל הזכויות במגרש הגיש התנגדות לתוכנית, בטענה שהוא זכאי, כי מגרשו ייכלל במתחם האיחוד והחלוקה שבתוכנית, וכי הוא זכאי לקבל הקצאה של יחידות-דיור כנגד מגרשו המיועד לצרכי ציבור ולהפקעה. הוועדה דחתה את ההתנגדות. הבעלים הגיש עתירה מינהלית לבית המשפט המחוזי. בית המשפט המחוזי נעתר לעתירה והורה לכלול את המגרש במסגרת טבלת האיזון וההקצאה. המדינה הגישה ערעור לבית המשפט העליון על פסק-דינו של בית המשפט המחוזי. בית המשפט העליון קיבל את ערעורה של המדינה וקבע שהחלטתן של רשויות התכנון, שלא לכלול את המגרש במסגרת האיחוד והחלוקה הינה מוצדקת.

מטרת טיעוניו של בעל הזכויות במגרש

מטרת טיעוניו של בעל הזכויות במגרש היתה להמיר את המצב שהוצע בתוכנית לייעד את מגרשו לצרכי ציבור שבעקבותיהם יינקטו הליכי הפקעה, ותחתם לכלול את המגרש שיועד בתוכנית לצרכי ציבור במסגרת האיחוד והחלוקה. מגמתו של בעל הזכויות ברורה לחלוטין: אין כל ספק, כי התמורה שיקבל בהכללתו בתוכנית האיחוד והחלוקה תעלה באופן משמעותי על פיצויי ההפקעה שיקבל.

מהותו של מנגנון איחוד וחלוקה

מנגנון איחוד וחלוקה הוא אמצעי תכנוני, אשר נועד לאפשר ולהקל על ביצוע תכנון של חטיבת קרקע נתונה לייעודים שהוגדרו. באמצעות הוראות בדבר איחוד וחלוקה יכולים מוסדות התכנון המוסמכים לשנות את הזכויות הקנייניות של בעלי מקרקעין בתחומה של תוכנית, לאחד מגרשים, להורות על חלוקתם מחדש באופן שונה ולהקצות את הזכויות בהם באופן שונה בין בעליהם, כל זאת בין בהסכמת הבעלים ובין שלא בהסכמתם.

כלי זה,  אשר הינו יוצא-דופן בארגז הכלים של גורמי התכנון וזאת בשל אופיו הקנייני, נועד לאפשר למוסדות התכנון להגיע לתוצאה התכנונית הרצויה בעיניהם, באופן שמפחית בין השאר את הקושי שבריבוי בעלים בקרקע, ואת ההתנגדויות של בעלי קרקע, אשר עלולות להקשות על הליך התכנון ומימושו. מטרתו של מנגנון איחוד וחלוקה ולעזור לגורמי התכנון לפעול כך, שהבעלות בקרקע לא תהווה אילוץ, שיפגע באיכות התכנון ובמימוש התוכנית באופן מיטבי.

מנגנון איחוד וחלוקה לא נועד לשמש אמצעי לפיצוי בעד הפקעת מקרקעין

באופן כללי, הפסיקה הכירה בשיקול-דעת רחב, הניתן לגורמי התכנון, בדבר ההחלטה על הדרך התכנונית, אשר בה יקודמו היעדים הציבוריים של קרקע, אם בדרך הפקעה או בדרך של צירוף הקרקע למתחם איחוד וחלוקה. החלטה זו צריכה להתבסס על שיקולים תכנוניים מובהקים, כמו כל החלטה של מוסדות התכנון. בהתאם לכך, הגישה העקרונית של מוסדות התכנון שוללת שימוש במכשיר של איחוד וחלוקה רק לצרכי פיצוי בעלי הזכויות בקרקע בעד הפקעה שנעשתה בה. לבעל המקרקעין אין זכות קנויה, שהתכנון המחודש של מקרקעיו ייעשה דווקא באמצעות הכלי התכנוני של איחוד וחלוקה במקום הפקעה.

התפיסה הבסיסית שוללת שימוש בכלי של איחוד וחלוקה

רק לשם פיצוי בעלי הזכויות בעד הפקעת מקרקעין לצרכי ציבור. מנגנון האיחוד והחלוקה איננו מנגנון לחלוקת העושר בין בעלי הקרקעות בתחום התוכנית ובין מי שקרקעותיהם אינן נדרשות באופן מובהק למהלך התכנוני. למעשה, בנסיבות מסויימות, דווקא הכנסתו של שטח לתחומי תוכנית איחוד וחלוקה, כאשר אין הצדקה תכנונית לכלול אותו בה, עשויה להביא לפגיעה בצדק החלוקתי.

תוצאת פסק-הדין

לאור עקרונות אלה, קבע בית המשפט העליון, כי החלטתן של רשויות התכנון שלא לכלול את המגרש בתחומי מתחם האיחוד והחלוקה היתה מוצדקת. רק כשליש מהמים שעתידה לספק בריכת המים שתוכננה במגרש ישמשו את השכונה המתוכננת בתוכנית, ויתר ההספק מיועד לחלקים אחרים בעיר רמת-גן.

אם כן, בריכת המים דרושה לצורך עירוני ומרחבי, ולא נועדה לשרת באופן מובהק את מתחם המגורים המתוכנן בתוכנית. תוצאת הדברים היא שמגרשו של המערער יירכש מידיו בדרך של הפקעה, שבגינה הוא יהיה זכאי לקבל רק פיצויי הפקעה, ולא בדרך של איחוד וחלוקה, שבגינה הוא היה זכאי לקבל הקצאה של מגרש לבנייה.

(ראו בהרחבה: אריה קמר, דיני הפקעת מקרקעין, מהדורה שמינית (התשע”ד-2013), מאת עו”ד משה קמר, כרך ראשון, בעמ’ 81-79).